Ирина Лагунина: Гуманитарные проблема – важная составная часть американской внешней политики. Вместе с тем оказание помощи людям в бедственном положении все чаще сталкивается с препятствиями как военного, так и политического характера. Об этих препятствиях и способах их преодоления шла речь на днях в вашингтонском институте Брукингса. Рассказывает Владимир Абаринов.
Владимир Абаринов: Соединенные Штаты – крупнейшее в мире государство-донор. Американский вклад в международную гуманитарную помощь составил в этом году около трех миллиардов долларов, или 29 с половиной процентов от общей суммы расходов на эти цели. Самые крупные суммы тратятся на закупку продовольствия – в общем гуманитарном бюджете на долю продуктов приходится около 33 процентов.
В правительстве США вопросами оказания гуманитарной помощи ведает заместитель государственного секретаря по делам народонаселения, беженцев и миграции. В настоящее время этот пост занимает Эрик Шварц, ранее профессионально занимавшийся этими вопросами в неправительственных фондах и ООН. Его выступление в Институте Брукингса носило полемический характер, который объясняется общим положением дел в гуманитарной сфере. О сути этого кризиса рассказала в своем вступительном слове сотрудник института Элизабет Феррис.
Элизабет Феррис: Проблема взаимоотношений политики и гуманитарной деятельности – проблема критически важная. На международном уровне мы видим, что правительства хотят использовать гуманитарные операции для продвижения собственных политических интересов. Мы видим, что ООН все чаще практикует интегрированные миссии, в которых гуманитарные программы – лишь один из многих инструментов достижения политических целей и поддержания мира. Многие сотрудники гуманитарных организаций говорят, что в таких интегрированных миссиях гуманитарные интересы часто подчинены политическим и задаче поддержания мира. Есть вопросы о взаимосвязи между гуманитарной помощью и причинами конфликтов. Многие утверждают, что гуманитарная помощь оказывается тогда, когда международное сообщество не может договориться о мерах урегулирования политического конфликта, который породил потребность в гуманитарной помощи.
Садако Oгaтa, бывший верховный комиссар ООН по делам беженцев, часто говорила: нет гуманитарных решений гуманитарных проблем. Что это означает для будущего гуманитарной деятельности? В ситуации политического бездействия может ли гуманитарная помощь оказываться неопределенно долго?
Я думаю о Дарфуре, к примеру, где объем гуманитарной помощи составляет около миллиарда долларов в год. Оказывают ли щедрые гуманитарные программы давление на политиков с тем, чтобы они нашли решение конфликта?
Иногда кажется, что гуманитарные идеалы подвергаются нападкам со всех сторон. Всё более крикливые критики утверждают, что гуманитарные организации не только не удовлетворяют потребности людей, но и фактически продлевают конфликты. На местах проблемы возникают изо дня в день. Как совместить задачу обеспечивать безопасность сотрудников гуманитарных программ с задачей удовлетворять потребности людей? Как далеко следует заходить в переговорах с не представляющими государство участниками конфликтов – переговорах с целью получить доступ к нуждающимся в помощи? Насколько приемлемы компромиссы с целью обеспечить гуманитарную помощь?
Некоторые считают, время принципиального человеколюбия кончилось, и что теперь требуется более прагматический подход.
Владимир Абаринов: Эрик Шварц согласен с тем, что гуманитарные операции все чаще становятся неэффективными и что подход к этим операциям следует в корне менять.
Эрик Шварц: Что бы они ни говорили публично, должностные лица, отвечающие за национальную безопасность, часто рассматривали гуманитарную деятельность как второстепенную в решении проблем войны и мира. Но, как все мы знаем, реальность состоит в том, что гуманитарная проблема часто влияла на
политику и безопасность. В Пакистане, например, после конфликта в долине Сват, который повлек за собой широкомасштабный исход гражданского населения, помощь в его добровольном возвращении вскоре стала политической необходимостью – для правительства Пакистана, для правительства Соединенных Штатов и для международного сообщества. Каким образом сотрудники гуманитарных организаций способны эффективно работать в сложной политической обстановке? Как гарантировать соблюдение таких основных принципов, как защита гражданского населения, доступ к нуждающимся в помощи, безопасность сотрудников гуманитарных миссий, эффективность и беспристрастность помощи – как обеспечить соблюдение этих принципов?
Начну с утверждения, что защита наиболее уязвимых групп населения должна быть центральной при принятии политических решений. Существует несколько причин, почему это должно быть так. Во-первых, существует моральный долг. И простая цель политики состоит в том, чтобы сохранить жизнь как можно большему числу людей. Я считаю, что на Соединенных Штатах лежит огромная ответственность, мы обязаны использовать во благо предоставленные нам ресурсы. Во-вторых, интересам американского правительства, я уверен, отвечает задача удержать за собой лидерство в гуманитарной сфере. Оно приносит большую пользу. Мы получаем возможность возглавить разработку новых международно-правовых норм в гуманитарной области, международных программ и политической стратегии: роль лидера обеспечивает нам поддержку других стран.
В-третьих, критически важное значение гуманитарного лидерства заключается в том, что мы налаживаем прочное партнерство с ключевыми друзьями и союзниками, а также с населением стран, с которыми мы враждуем. И хотя народная дипломатия никогда не должна быть главным доводом в пользу гуманитарной помощи, оказание щедрой помощи может способствовать ломке негативных стереотипов в отношении Соединенных Штатов. И, наконец, наша главная цель – содействовать примирению, безопасности и благосостоянию в условиях, когда отчаяние и страдание угрожают не только стабильности, но также и жизненно важным национальным
интересам.
Владимир Абаринов: Что же предлагает заместитель госсекретаря? Во-первых, своевременно информировать начальство.
Эрик Шварц: Начну с очевидного, потому что иногда очевидное не так уж очевидно. Если вы хотите, чтобы гуманитарный аспект учитывался при разработке политических решений, обеспечьте соответствующей информацией членов кабинета, ответственных за внешнюю политику; они должны получать регулярную и честную информацию о гуманитарном измерении сложных кризисов. Это представляется самоочевидным, но это происходит не всегда. Точно так же мы должны обеспечить, чтобы гуманитарные соображения присутствовали в работе всех региональных бюро в государственном департаменте, от Африки до Юго-Восточной Азия, от Ближнего Востока до Латинской Америки. Если администрация инкорпорирует гуманитарные проблемы в политику, мы сможем распознавать потенциальные гуманитарные кризисы на раннем этапе и принимать превентивные меры с тем, чтобы облегчить страдания, не говоря уже о защите национальных интересов США.
Владимир Абаринов: По мнению Эрика Шварца, сотрудники гуманитарных программ не должны замыкаться в узких рамках.
Эрик Шварц: Сотрудники гуманитарных программ должны участвовать в комплексной стратегии, которая направлена также на устранение первопричин конфликта. Мы должны быть готовы даже, когда это необходимо, играть ведущую роль в осуществлении такой стратегии. Гуманитарные работники не должны уклоняться от участия в решении политических вопросов, проблем обеспечения безопасности и правопорядка, которые способны менять гуманитарные задачи.
Владимир Абаринов: Эта точка зрения имеет как своих сторонников, так и оппонентов. Вопрос деликатный. Во многом его решение зависит от конкретных обстоятельств. Гуманитарным организациям зачастую приходится иметь дело и с незаконными вооруженными формированиями, и даже с криминальными группировками. Но Эрик Шварц считает, что в таких случаях цель не оправдывает средства.
Эрик Шварц: Наши стратегии защиты должны включать активную гуманитарную дипломатию и энергичную пропаганду. Годами эксперты - по крайней мере, некоторые эксперты – твердили о конфликте между долгом защиты прав человека и необходимостью получать гуманитарный доступ. Считалось, что такие организации, как Human Rights Watch и Amnesty International, могут критиковать правительства за то, что они нарушают основные права своих граждан, но гуманитарные организации – неважно, о чем они могли бы свидетельствовать – должны хранить молчание, чтобы не лишиться возможности работать, кормить, одевать людей и спасать им жизнь.
В реальности дело обстоит не так просто. Молчание правительств-доноров может не только превратить их в соучастников, но и зачастую лишить их возможности способствовать позитивным переменам.
Кроме того, правительствам, которые способны без лишних слов отвергнуть обвинения правозащитников, труднее это сделать в том случае, когда обвинения исходят от гуманитарных организаций, обеспечивающих страну жизненно необходимыми ресурсами. Как показывает многолетняя деятельность организации «Врачи без границ», защита прав и необходимость обеспечить гуманитарный доступ не обязательно противоречат друг другу. И в определенных обстоятельствах, я считаю, мы должны серьезно рассмотреть вопрос, стóит ли доступ, полученный в результате компромисса, нашего молчания. Короче говоря, если настойчивость в отношениях с правительством, давление через прессу и гражданское общество может повлиять на ситуацию с незащищенными группами населения, мы обязаны использовать такое давление. В Шри-Ланке, например, почти 200 тысяч тамилов остаются в лагерях на севере страны. Правительство до сих пор не выполнило своих обещаний, одно из которых – предоставить этим людям свободу передвижения, которая, разумеется, принадлежит им согласно международному праву. Однако в последние недели наблюдается весьма значительный рост числа освобожденных из лагерей. Сохранится ли этот темп в дальнейшем, покажет время. Но у меня нет сомнений, в том, что недавние позитивные шаги правительства сделаны под влиянием правительств стран-доноров, в том числе Соединенных Штатов, которые выразили свою озабоченность в резкой форме.
Владимир Абаринов: В абсолютных цифрах Соединенные Штаты по размеру своего вклада в гуманитарную помощь вне конкуренции. Но в расчете на душу населения Америка уступает почти всем развитым странам. Первую строчку в списке самых щедрых стран по этому показателю занимает Швеция, за ней следует Норвегия, затем Дания. США – на 16-м месте. При этом ни одна страна мира пока не исполнила своего обязательства отчислять на гуманитарную помощь 0,7 десятых процента своего бюджета.
Владимир Абаринов: Соединенные Штаты – крупнейшее в мире государство-донор. Американский вклад в международную гуманитарную помощь составил в этом году около трех миллиардов долларов, или 29 с половиной процентов от общей суммы расходов на эти цели. Самые крупные суммы тратятся на закупку продовольствия – в общем гуманитарном бюджете на долю продуктов приходится около 33 процентов.
В правительстве США вопросами оказания гуманитарной помощи ведает заместитель государственного секретаря по делам народонаселения, беженцев и миграции. В настоящее время этот пост занимает Эрик Шварц, ранее профессионально занимавшийся этими вопросами в неправительственных фондах и ООН. Его выступление в Институте Брукингса носило полемический характер, который объясняется общим положением дел в гуманитарной сфере. О сути этого кризиса рассказала в своем вступительном слове сотрудник института Элизабет Феррис.
Элизабет Феррис: Проблема взаимоотношений политики и гуманитарной деятельности – проблема критически важная. На международном уровне мы видим, что правительства хотят использовать гуманитарные операции для продвижения собственных политических интересов. Мы видим, что ООН все чаще практикует интегрированные миссии, в которых гуманитарные программы – лишь один из многих инструментов достижения политических целей и поддержания мира. Многие сотрудники гуманитарных организаций говорят, что в таких интегрированных миссиях гуманитарные интересы часто подчинены политическим и задаче поддержания мира. Есть вопросы о взаимосвязи между гуманитарной помощью и причинами конфликтов. Многие утверждают, что гуманитарная помощь оказывается тогда, когда международное сообщество не может договориться о мерах урегулирования политического конфликта, который породил потребность в гуманитарной помощи.
Садако Oгaтa, бывший верховный комиссар ООН по делам беженцев, часто говорила: нет гуманитарных решений гуманитарных проблем. Что это означает для будущего гуманитарной деятельности? В ситуации политического бездействия может ли гуманитарная помощь оказываться неопределенно долго?
Я думаю о Дарфуре, к примеру, где объем гуманитарной помощи составляет около миллиарда долларов в год. Оказывают ли щедрые гуманитарные программы давление на политиков с тем, чтобы они нашли решение конфликта?
Иногда кажется, что гуманитарные идеалы подвергаются нападкам со всех сторон. Всё более крикливые критики утверждают, что гуманитарные организации не только не удовлетворяют потребности людей, но и фактически продлевают конфликты. На местах проблемы возникают изо дня в день. Как совместить задачу обеспечивать безопасность сотрудников гуманитарных программ с задачей удовлетворять потребности людей? Как далеко следует заходить в переговорах с не представляющими государство участниками конфликтов – переговорах с целью получить доступ к нуждающимся в помощи? Насколько приемлемы компромиссы с целью обеспечить гуманитарную помощь?
Некоторые считают, время принципиального человеколюбия кончилось, и что теперь требуется более прагматический подход.
Владимир Абаринов: Эрик Шварц согласен с тем, что гуманитарные операции все чаще становятся неэффективными и что подход к этим операциям следует в корне менять.
Эрик Шварц: Что бы они ни говорили публично, должностные лица, отвечающие за национальную безопасность, часто рассматривали гуманитарную деятельность как второстепенную в решении проблем войны и мира. Но, как все мы знаем, реальность состоит в том, что гуманитарная проблема часто влияла на
политику и безопасность. В Пакистане, например, после конфликта в долине Сват, который повлек за собой широкомасштабный исход гражданского населения, помощь в его добровольном возвращении вскоре стала политической необходимостью – для правительства Пакистана, для правительства Соединенных Штатов и для международного сообщества. Каким образом сотрудники гуманитарных организаций способны эффективно работать в сложной политической обстановке? Как гарантировать соблюдение таких основных принципов, как защита гражданского населения, доступ к нуждающимся в помощи, безопасность сотрудников гуманитарных миссий, эффективность и беспристрастность помощи – как обеспечить соблюдение этих принципов?
Начну с утверждения, что защита наиболее уязвимых групп населения должна быть центральной при принятии политических решений. Существует несколько причин, почему это должно быть так. Во-первых, существует моральный долг. И простая цель политики состоит в том, чтобы сохранить жизнь как можно большему числу людей. Я считаю, что на Соединенных Штатах лежит огромная ответственность, мы обязаны использовать во благо предоставленные нам ресурсы. Во-вторых, интересам американского правительства, я уверен, отвечает задача удержать за собой лидерство в гуманитарной сфере. Оно приносит большую пользу. Мы получаем возможность возглавить разработку новых международно-правовых норм в гуманитарной области, международных программ и политической стратегии: роль лидера обеспечивает нам поддержку других стран.
В-третьих, критически важное значение гуманитарного лидерства заключается в том, что мы налаживаем прочное партнерство с ключевыми друзьями и союзниками, а также с населением стран, с которыми мы враждуем. И хотя народная дипломатия никогда не должна быть главным доводом в пользу гуманитарной помощи, оказание щедрой помощи может способствовать ломке негативных стереотипов в отношении Соединенных Штатов. И, наконец, наша главная цель – содействовать примирению, безопасности и благосостоянию в условиях, когда отчаяние и страдание угрожают не только стабильности, но также и жизненно важным национальным
интересам.
Владимир Абаринов: Что же предлагает заместитель госсекретаря? Во-первых, своевременно информировать начальство.
Эрик Шварц: Начну с очевидного, потому что иногда очевидное не так уж очевидно. Если вы хотите, чтобы гуманитарный аспект учитывался при разработке политических решений, обеспечьте соответствующей информацией членов кабинета, ответственных за внешнюю политику; они должны получать регулярную и честную информацию о гуманитарном измерении сложных кризисов. Это представляется самоочевидным, но это происходит не всегда. Точно так же мы должны обеспечить, чтобы гуманитарные соображения присутствовали в работе всех региональных бюро в государственном департаменте, от Африки до Юго-Восточной Азия, от Ближнего Востока до Латинской Америки. Если администрация инкорпорирует гуманитарные проблемы в политику, мы сможем распознавать потенциальные гуманитарные кризисы на раннем этапе и принимать превентивные меры с тем, чтобы облегчить страдания, не говоря уже о защите национальных интересов США.
Владимир Абаринов: По мнению Эрика Шварца, сотрудники гуманитарных программ не должны замыкаться в узких рамках.
Эрик Шварц: Сотрудники гуманитарных программ должны участвовать в комплексной стратегии, которая направлена также на устранение первопричин конфликта. Мы должны быть готовы даже, когда это необходимо, играть ведущую роль в осуществлении такой стратегии. Гуманитарные работники не должны уклоняться от участия в решении политических вопросов, проблем обеспечения безопасности и правопорядка, которые способны менять гуманитарные задачи.
Владимир Абаринов: Эта точка зрения имеет как своих сторонников, так и оппонентов. Вопрос деликатный. Во многом его решение зависит от конкретных обстоятельств. Гуманитарным организациям зачастую приходится иметь дело и с незаконными вооруженными формированиями, и даже с криминальными группировками. Но Эрик Шварц считает, что в таких случаях цель не оправдывает средства.
Эрик Шварц: Наши стратегии защиты должны включать активную гуманитарную дипломатию и энергичную пропаганду. Годами эксперты - по крайней мере, некоторые эксперты – твердили о конфликте между долгом защиты прав человека и необходимостью получать гуманитарный доступ. Считалось, что такие организации, как Human Rights Watch и Amnesty International, могут критиковать правительства за то, что они нарушают основные права своих граждан, но гуманитарные организации – неважно, о чем они могли бы свидетельствовать – должны хранить молчание, чтобы не лишиться возможности работать, кормить, одевать людей и спасать им жизнь.
В реальности дело обстоит не так просто. Молчание правительств-доноров может не только превратить их в соучастников, но и зачастую лишить их возможности способствовать позитивным переменам.
Кроме того, правительствам, которые способны без лишних слов отвергнуть обвинения правозащитников, труднее это сделать в том случае, когда обвинения исходят от гуманитарных организаций, обеспечивающих страну жизненно необходимыми ресурсами. Как показывает многолетняя деятельность организации «Врачи без границ», защита прав и необходимость обеспечить гуманитарный доступ не обязательно противоречат друг другу. И в определенных обстоятельствах, я считаю, мы должны серьезно рассмотреть вопрос, стóит ли доступ, полученный в результате компромисса, нашего молчания. Короче говоря, если настойчивость в отношениях с правительством, давление через прессу и гражданское общество может повлиять на ситуацию с незащищенными группами населения, мы обязаны использовать такое давление. В Шри-Ланке, например, почти 200 тысяч тамилов остаются в лагерях на севере страны. Правительство до сих пор не выполнило своих обещаний, одно из которых – предоставить этим людям свободу передвижения, которая, разумеется, принадлежит им согласно международному праву. Однако в последние недели наблюдается весьма значительный рост числа освобожденных из лагерей. Сохранится ли этот темп в дальнейшем, покажет время. Но у меня нет сомнений, в том, что недавние позитивные шаги правительства сделаны под влиянием правительств стран-доноров, в том числе Соединенных Штатов, которые выразили свою озабоченность в резкой форме.
Владимир Абаринов: В абсолютных цифрах Соединенные Штаты по размеру своего вклада в гуманитарную помощь вне конкуренции. Но в расчете на душу населения Америка уступает почти всем развитым странам. Первую строчку в списке самых щедрых стран по этому показателю занимает Швеция, за ней следует Норвегия, затем Дания. США – на 16-м месте. При этом ни одна страна мира пока не исполнила своего обязательства отчислять на гуманитарную помощь 0,7 десятых процента своего бюджета.
