Ирина Лагунина: На прошлой неделе в мексиканском городе Пуэрта-Валларта состоялся четвертый Глобальный форум по миграции и развитию. Эта платформа для диалога на высоком уровне появилась три года назад, когда правительство Бельгии созвало в Брюсселе первое совещание по вопросам мобильности трудовых ресурсов. Нью-йоркский Совет по международным отношениям пригласил заместителя государственного секретаря США по делам народонаселения, беженцев и миграции Эрика Шварца выступить с изложением американских подходов к проблеме. Рассказывает Владимир Абаринов.
Владимир Абаринов: Глобальный форум по миграции и развитию – добровольный, неофициальный консультативный процесс, в рамках которого встречаются представители не только правительств, но и гражданского общества. Во многих развитых странах проблема иммиграции, особенно нелегальной, стоит настолько остро, что приводит к конфликтам и даже массовым беспорядкам. Не исключение и США.
Эрик Шварц: Мы в Соединенных Штатах, разумеется, не можем убеждать другие правительства проводить политику и принимать меры, которых не готовы придерживаться мы сами. Иными словами, как сказал президент Обама относительно нашей дипломатии в области прав человека, мы должны у себя дома действовать в соответствии с нашей проповедью за рубежом.
Владимир Абаринов: Заместитель госсекретаря подчеркнул, что для Америки иммиграция на протяжении всей истории была источником экономической силы и творческого потециала. Расположенный в нью-йоркской гавани остров Эллис, о котором упоминает Эрик Шварц, с 1892 до 1954 год был для иммигрантов главными воротами в Америку – на нем располагался самый крупный иммиграционный центр страны. Сегодня остров превращен в музей иммиграции.
Эрик Шварц: Миграция сыграла и продолжает играть критически важную роль в жизни нашей собственной страны. Из более чем двухсот миллионов человек, живущих не в том государстве, где они родились, каждый пятый проживает в Соединенных Штатах. Президент Обама заявил: "Устойчивый приток усердно работающих и талантливых людей, иммигрировавших в Соединенные Штаты в течение многих лет, превратил нашу страну в движущую силу глобальной экономики и светоч надежды для всего мира". И такое вúдение не уникально среди наших политических лидеров прошлого и настоящего. Бывший президент Джордж Буш-младший выразил аналогичный взгляд, когда сказал: "Каждое поколение иммигрантов подтверждало разумность идеи оставаться страной, открытой для талантов и мечтаний мира". <…> Иммиграция действительно сыграла важнейшую роль в экономическом росте и развитии Соединенных Штатов. Из 300 миллионов человек, населяющих США сегодня, более 40 процентов могут проследить свое происхождение от иммигрантов, въехавших сюда через остров Эллис между 1892 и 1954 годами. Трудно представить, каким образом Соединенные Штаты стали бы ведущей экономической и политической державой, какой они являются сегодня, без того вклада, который внесли более 120 миллионов человек, иммигрировавших сюда в течение этого периода. Эта цифра не включает многие миллионы приехавших в США ранее XIX века и после 1954 года. Иммигранты играли важную роль в американской экономике с момента основания нашего государства и на протяжении последовавших столетий. В 2000 году доход компаний, которыми владеют иммигранты, оценивался в 67 миллиардов долларов, а общая сумма доходов американского частного бизнеса – в 577 миллиардов.
Владимир Абаринов: Вместе с тем нелегальная иммиграция была и остается предметом бурной общественной дискуссии в США. В настоящее время число нелегалов в стране оценивается в 11 миллионов человек. Выгнать их из Америки уже невозможно. Американцев особенно раздражает тот факт, что эти люди пользуются бесплатным образованием и здравоохранением, на которые не имеют права. Но Эрик Шварц считает, что выгоды превосходят ущерб.
Эрик Шварц: Разумеется, как нам хорошо известно, существует широкий разброс мнений о роли иммиграции в жизни индустриально развитых обществ. Как бы то ни было, данные говорят о том, что в целом иммиграция оказывает позитивный эффект на уровень заработной платы в Америке и что со временем сумма налогов, внесенных в бюджет иммигрантами, превышает стоимость социальных услуг, которые они получили. Иммиграция, кроме того, помогла Соединенным Штатам избежать весьма тревожных демографических явлений, которые так мешают другим развитым странам, менее гостеприимным к иммигрантам. По мере старения населения и падения уровня рождаемости приток средств, необходимых для социального обеспечения, иссякает, и новые иммигранты и их семьи помогают Соединенным Штатам осуществлять и поддерживать социальные программы.
Владимир Абаринов: Эрик Шварц отметил вклад иммигрантов в науку и культуру Америки.
Эрик Шварц: Иммиграция сыграла также жизненно важную роль в развитии американской науки, искусства и общественно-политической жизни. Иммигрантом является каждый четвертый врач в США, двое из каждых пяти ученых-медиков, каждый третий специалист по компьютерному программированию.
Владимир Абаринов: На повестке дня стоит вопрос об иммиграционной реформе, результатом которой станет легализация большинства нелегалов. По мнению Эрика Шварца, реформа снимет социальную напряженность вокруг проблемы.
Эрик Шварц: Президент осведомлен об опасениях многих американцев, считающих, что иммиграционное законодательство необходимо усовершенствовать с тем, чтобы обеспечить ответственность системы и в то же время сохранить наши ценности. Приверженность реформе и ответственности - ключевое условие твердой общественной поддержки иммиграции. Но несмотря на эту озабоченность не надо упускать из виду тот факт, что иммиграция чрезвычайно выгодна Соединенным Штатам. Мы должны оставаться обществом, приветствующим этническое разнообразие и пользующимся преимуществами, которые способна принести иммиграция. Наш подход к иммиграции приносит финансовые плоды и людям окружающего мира. В 2008 году иммигранты переслали из США на родину почти 97 миллиардов долларов, что составляет около 30 процентов всех денежных переводов в мире.
Владимир Абаринов: Заместитель госсекретаря перечислил основные принципы, которыми руководствуется правительство США в отношении иммигрантов.
Эрик Шварц: Первое. Мы должны уважать достоинство и соблюдать права человека в отношении мигрантов на нашей территории независимо от их юридического статуса. Разумеется, правительства заинтересованы в исполнении иммиграционных законов. Однако исполняя их, мы должны обращаться с нелегальными иммигрантами уважительно. Следует помнить, что сказал президент Обама об 11 миллионах нелегальных иммигрантов в Соединенных Штатах: "Подавляющее большинство этих мужчин и женщин просто стремятся к лучшей жизни для себя и своих детей".
Владимир Абаринов: Параллельно вводятся более строгие и точные методы проверки достоверности сведений, которые сообщает о себе лицо, желающее иммигрировать в США.
Эрик Шварц: Второе. Мы должны повысить нашу способность управлять миграцией, чтобы эффективно исполнять внутренние иммиграционные законы. Это важнейшее условие прочной общественной поддержки нашей иммиграционной политики. Более того: после 11 сентября есть основания ожидать, что те, кто желает причинить нам зло, будут пытаться въехать в США обманным путем. И хотя мы обязаны пресекать неприязненное и несправедливое обращение с иммигрантами, мы в то же время должны быть готовы к применению новых и действенных правовых механизмов. Так, например, мы скоро введем в процедуру предоставления убежища генетическую проверку определенных категорий просителей с тем, чтобы убедиться, что они подали свои прошения на основании действительных родственных связей.
Владимир Абаринов: Эрик Шварц заверил, что Вашингтон не будет мириться с насилием по отношению к иммигрантам и их унижением в других странах.
Эрик Шварц: Третье. Соединенные Штаты должны оказывать давление на другие правительства, мы должны говорить в полный голос и с полной ясностью в тех случаях, когда правоприменительная практика противоречит международным обязательствам. К примеру, такие действия, как ничем не спровоцированное и чрезмерное применение военной силы к мигрантам, пытающимся перейти границу, или полицейские меры против лиц, занимающихся контрабандой людей, когда эти меры не соответствуют обязательствам, касающимся защиты беженцев – такие факты должны быть предметом глубокой озабоченности как для страны происхождения мигрантов, так и для страны, принимающей их.
Владимир Абаринов: Четвертый принцип касается процедуры предоставления временного иммиграционного статуса гражданам стран, где произошел вооруженный конфликт, стихийное бедствие или возникли иные обстоятельства, не позволяющие им вернуться в страну гражданства. Этот вид легализации называется "временный защищенный статус" и предоставляется лицам, которые уже находятся в США.
Модератор дискуссии Фрэнк Лой, занимавший пост заместителя госсекретаря по делам народонаселения до Эрика Шварца, в своем вопросе отметил, что нынешняя практика представления убежища выходит за рамки Женевской конвенции о беженцах 1951 года и дополнительного протокола к ней.
Фрэнк Лой: Вы подчеркнули, что дóлжно уважать достоинство людей, прибывающих на нашу или чью бы то ни было территорию, невзирая на их статус и законность их целей. Я это понимаю, но Соединенные Штаты – участник Женевской конвенции, которая, как мне кажется, различает политических беженцев, имеющих основания опасаться за свою жизнь и благополучие в случае их возвращения на родину, и других, кто просто ищет лучшей доли или лучшей работы. Меня интересует: означают ли ваши замечания, что вы больше не считаете это различие существенным, и что вы думаете об этом?
Эрик Шварц: Я полагаю, различие сохраняет свое значение, однако за последние несколько десятилетий международное гуманитарное сообщество и правительства пришли к признанию того, что люди, нуждающиеся в помощи и заслуживающие ее, не всегда соответствуют определению беженца, которое содержится в протоколе 1967 года. Именно для таких случаев у нас существует временный защищенный статус. Чтобы получить временное убежище, беженцу не требуется доказывать, что он имеет основания бояться расправы по возвращении.
Владимир Абаринов: Фрэнк Лой убежден, что проблема беженцев и перемещенных лиц со временем будет лишь усугубляться.
Фрэнк Лой: На меня произвели впечатление приведенные вами цифры. 4 миллиона афганцев вернулись в Афганистан начиная с 2002 года. В Ираке шесть миллионов перемещенных лиц. Сотни тысяч иракцев находятся в соседних странах. В Африке таких ситуаций десятки. Меня также впечатлили суммы, которые тратятся на то, чтобы справиться с проблемой. Но думая о будущем, я предвижу рост числа беженцев, в том числе вследствие изменений климата, незатухающих конфликтов и недееспособности некоторых государств, которые не в состоянии обеспечить своим гражданам хотя бы минимальный жизненный уровень. То есть проблема будет разрастаться, а вместе с ней будет расти и объем денежных средств. Вопрос заключается в следующем: можем ли мы продолжать в том же духе? Имеется ли у нас стратегия решения проблемы на случай существенного расширения ее масштаба?
Эрик Шварц: Что касается тенденций, то вы абсолютно правы. Прежде всего – большинство перемещенных лиц никогда не пересекало государственные границы. По разным подсчетам, в мире от 10 до 15 миллионов беженцев, находящихся за пределами своих стран. Но перемещенных лиц в своих собственных странах насчитывается 27 миллионов человек. Что мы можем сделать? С одной стороны, думаю, нам следует наращивать возможности, увеличивать ресурсы для решения этих проблем. Но мы должны сочетать это с признанием того факта, что крупнейшие гуманитарные кризисы не имеют гуманитарного решения. Мы должны наращивать наши возможности по решению политических проблем и проблем безопасности стран, находящихся на грани конфликта. Так что мы должны действовать в обоих направлениях.
Владимир Абаринов: Таким образом, собеседники пришли к неизбежному выводу: чтобы эффективно решать проблему беженцев, надо устранять причины, по которым они потеряли кров и средства к существованию.
Владимир Абаринов: Глобальный форум по миграции и развитию – добровольный, неофициальный консультативный процесс, в рамках которого встречаются представители не только правительств, но и гражданского общества. Во многих развитых странах проблема иммиграции, особенно нелегальной, стоит настолько остро, что приводит к конфликтам и даже массовым беспорядкам. Не исключение и США.
Эрик Шварц: Мы в Соединенных Штатах, разумеется, не можем убеждать другие правительства проводить политику и принимать меры, которых не готовы придерживаться мы сами. Иными словами, как сказал президент Обама относительно нашей дипломатии в области прав человека, мы должны у себя дома действовать в соответствии с нашей проповедью за рубежом.
Владимир Абаринов: Заместитель госсекретаря подчеркнул, что для Америки иммиграция на протяжении всей истории была источником экономической силы и творческого потециала. Расположенный в нью-йоркской гавани остров Эллис, о котором упоминает Эрик Шварц, с 1892 до 1954 год был для иммигрантов главными воротами в Америку – на нем располагался самый крупный иммиграционный центр страны. Сегодня остров превращен в музей иммиграции.
Эрик Шварц: Миграция сыграла и продолжает играть критически важную роль в жизни нашей собственной страны. Из более чем двухсот миллионов человек, живущих не в том государстве, где они родились, каждый пятый проживает в Соединенных Штатах. Президент Обама заявил: "Устойчивый приток усердно работающих и талантливых людей, иммигрировавших в Соединенные Штаты в течение многих лет, превратил нашу страну в движущую силу глобальной экономики и светоч надежды для всего мира". И такое вúдение не уникально среди наших политических лидеров прошлого и настоящего. Бывший президент Джордж Буш-младший выразил аналогичный взгляд, когда сказал: "Каждое поколение иммигрантов подтверждало разумность идеи оставаться страной, открытой для талантов и мечтаний мира". <…> Иммиграция действительно сыграла важнейшую роль в экономическом росте и развитии Соединенных Штатов. Из 300 миллионов человек, населяющих США сегодня, более 40 процентов могут проследить свое происхождение от иммигрантов, въехавших сюда через остров Эллис между 1892 и 1954 годами. Трудно представить, каким образом Соединенные Штаты стали бы ведущей экономической и политической державой, какой они являются сегодня, без того вклада, который внесли более 120 миллионов человек, иммигрировавших сюда в течение этого периода. Эта цифра не включает многие миллионы приехавших в США ранее XIX века и после 1954 года. Иммигранты играли важную роль в американской экономике с момента основания нашего государства и на протяжении последовавших столетий. В 2000 году доход компаний, которыми владеют иммигранты, оценивался в 67 миллиардов долларов, а общая сумма доходов американского частного бизнеса – в 577 миллиардов.
Владимир Абаринов: Вместе с тем нелегальная иммиграция была и остается предметом бурной общественной дискуссии в США. В настоящее время число нелегалов в стране оценивается в 11 миллионов человек. Выгнать их из Америки уже невозможно. Американцев особенно раздражает тот факт, что эти люди пользуются бесплатным образованием и здравоохранением, на которые не имеют права. Но Эрик Шварц считает, что выгоды превосходят ущерб.
Эрик Шварц: Разумеется, как нам хорошо известно, существует широкий разброс мнений о роли иммиграции в жизни индустриально развитых обществ. Как бы то ни было, данные говорят о том, что в целом иммиграция оказывает позитивный эффект на уровень заработной платы в Америке и что со временем сумма налогов, внесенных в бюджет иммигрантами, превышает стоимость социальных услуг, которые они получили. Иммиграция, кроме того, помогла Соединенным Штатам избежать весьма тревожных демографических явлений, которые так мешают другим развитым странам, менее гостеприимным к иммигрантам. По мере старения населения и падения уровня рождаемости приток средств, необходимых для социального обеспечения, иссякает, и новые иммигранты и их семьи помогают Соединенным Штатам осуществлять и поддерживать социальные программы.
Владимир Абаринов: Эрик Шварц отметил вклад иммигрантов в науку и культуру Америки.
Эрик Шварц: Иммиграция сыграла также жизненно важную роль в развитии американской науки, искусства и общественно-политической жизни. Иммигрантом является каждый четвертый врач в США, двое из каждых пяти ученых-медиков, каждый третий специалист по компьютерному программированию.
Владимир Абаринов: На повестке дня стоит вопрос об иммиграционной реформе, результатом которой станет легализация большинства нелегалов. По мнению Эрика Шварца, реформа снимет социальную напряженность вокруг проблемы.
Эрик Шварц: Президент осведомлен об опасениях многих американцев, считающих, что иммиграционное законодательство необходимо усовершенствовать с тем, чтобы обеспечить ответственность системы и в то же время сохранить наши ценности. Приверженность реформе и ответственности - ключевое условие твердой общественной поддержки иммиграции. Но несмотря на эту озабоченность не надо упускать из виду тот факт, что иммиграция чрезвычайно выгодна Соединенным Штатам. Мы должны оставаться обществом, приветствующим этническое разнообразие и пользующимся преимуществами, которые способна принести иммиграция. Наш подход к иммиграции приносит финансовые плоды и людям окружающего мира. В 2008 году иммигранты переслали из США на родину почти 97 миллиардов долларов, что составляет около 30 процентов всех денежных переводов в мире.
Владимир Абаринов: Заместитель госсекретаря перечислил основные принципы, которыми руководствуется правительство США в отношении иммигрантов.
Эрик Шварц: Первое. Мы должны уважать достоинство и соблюдать права человека в отношении мигрантов на нашей территории независимо от их юридического статуса. Разумеется, правительства заинтересованы в исполнении иммиграционных законов. Однако исполняя их, мы должны обращаться с нелегальными иммигрантами уважительно. Следует помнить, что сказал президент Обама об 11 миллионах нелегальных иммигрантов в Соединенных Штатах: "Подавляющее большинство этих мужчин и женщин просто стремятся к лучшей жизни для себя и своих детей".
Владимир Абаринов: Параллельно вводятся более строгие и точные методы проверки достоверности сведений, которые сообщает о себе лицо, желающее иммигрировать в США.
Эрик Шварц: Второе. Мы должны повысить нашу способность управлять миграцией, чтобы эффективно исполнять внутренние иммиграционные законы. Это важнейшее условие прочной общественной поддержки нашей иммиграционной политики. Более того: после 11 сентября есть основания ожидать, что те, кто желает причинить нам зло, будут пытаться въехать в США обманным путем. И хотя мы обязаны пресекать неприязненное и несправедливое обращение с иммигрантами, мы в то же время должны быть готовы к применению новых и действенных правовых механизмов. Так, например, мы скоро введем в процедуру предоставления убежища генетическую проверку определенных категорий просителей с тем, чтобы убедиться, что они подали свои прошения на основании действительных родственных связей.
Владимир Абаринов: Эрик Шварц заверил, что Вашингтон не будет мириться с насилием по отношению к иммигрантам и их унижением в других странах.
Эрик Шварц: Третье. Соединенные Штаты должны оказывать давление на другие правительства, мы должны говорить в полный голос и с полной ясностью в тех случаях, когда правоприменительная практика противоречит международным обязательствам. К примеру, такие действия, как ничем не спровоцированное и чрезмерное применение военной силы к мигрантам, пытающимся перейти границу, или полицейские меры против лиц, занимающихся контрабандой людей, когда эти меры не соответствуют обязательствам, касающимся защиты беженцев – такие факты должны быть предметом глубокой озабоченности как для страны происхождения мигрантов, так и для страны, принимающей их.
Владимир Абаринов: Четвертый принцип касается процедуры предоставления временного иммиграционного статуса гражданам стран, где произошел вооруженный конфликт, стихийное бедствие или возникли иные обстоятельства, не позволяющие им вернуться в страну гражданства. Этот вид легализации называется "временный защищенный статус" и предоставляется лицам, которые уже находятся в США.
Модератор дискуссии Фрэнк Лой, занимавший пост заместителя госсекретаря по делам народонаселения до Эрика Шварца, в своем вопросе отметил, что нынешняя практика представления убежища выходит за рамки Женевской конвенции о беженцах 1951 года и дополнительного протокола к ней.
Фрэнк Лой: Вы подчеркнули, что дóлжно уважать достоинство людей, прибывающих на нашу или чью бы то ни было территорию, невзирая на их статус и законность их целей. Я это понимаю, но Соединенные Штаты – участник Женевской конвенции, которая, как мне кажется, различает политических беженцев, имеющих основания опасаться за свою жизнь и благополучие в случае их возвращения на родину, и других, кто просто ищет лучшей доли или лучшей работы. Меня интересует: означают ли ваши замечания, что вы больше не считаете это различие существенным, и что вы думаете об этом?
Эрик Шварц: Я полагаю, различие сохраняет свое значение, однако за последние несколько десятилетий международное гуманитарное сообщество и правительства пришли к признанию того, что люди, нуждающиеся в помощи и заслуживающие ее, не всегда соответствуют определению беженца, которое содержится в протоколе 1967 года. Именно для таких случаев у нас существует временный защищенный статус. Чтобы получить временное убежище, беженцу не требуется доказывать, что он имеет основания бояться расправы по возвращении.
Владимир Абаринов: Фрэнк Лой убежден, что проблема беженцев и перемещенных лиц со временем будет лишь усугубляться.
Фрэнк Лой: На меня произвели впечатление приведенные вами цифры. 4 миллиона афганцев вернулись в Афганистан начиная с 2002 года. В Ираке шесть миллионов перемещенных лиц. Сотни тысяч иракцев находятся в соседних странах. В Африке таких ситуаций десятки. Меня также впечатлили суммы, которые тратятся на то, чтобы справиться с проблемой. Но думая о будущем, я предвижу рост числа беженцев, в том числе вследствие изменений климата, незатухающих конфликтов и недееспособности некоторых государств, которые не в состоянии обеспечить своим гражданам хотя бы минимальный жизненный уровень. То есть проблема будет разрастаться, а вместе с ней будет расти и объем денежных средств. Вопрос заключается в следующем: можем ли мы продолжать в том же духе? Имеется ли у нас стратегия решения проблемы на случай существенного расширения ее масштаба?
Эрик Шварц: Что касается тенденций, то вы абсолютно правы. Прежде всего – большинство перемещенных лиц никогда не пересекало государственные границы. По разным подсчетам, в мире от 10 до 15 миллионов беженцев, находящихся за пределами своих стран. Но перемещенных лиц в своих собственных странах насчитывается 27 миллионов человек. Что мы можем сделать? С одной стороны, думаю, нам следует наращивать возможности, увеличивать ресурсы для решения этих проблем. Но мы должны сочетать это с признанием того факта, что крупнейшие гуманитарные кризисы не имеют гуманитарного решения. Мы должны наращивать наши возможности по решению политических проблем и проблем безопасности стран, находящихся на грани конфликта. Так что мы должны действовать в обоих направлениях.
Владимир Абаринов: Таким образом, собеседники пришли к неизбежному выводу: чтобы эффективно решать проблему беженцев, надо устранять причины, по которым они потеряли кров и средства к существованию.
