Ирина Лагунина:
Министр обороны России Сергей Иванов заявил, что Москва будет самостоятельно принимать решения о нанесении превентивных ударов по базам террористов. При этом, цитирую министра, "превентивные удары могут включать в себя все, что угодно, кроме одного - ядерного оружия". На днях о возможности наносить такие удары - даже за пределами России - заявил начальник генштаба вооруженных сил страны Юрий Балуевский:
Юрий Балуевский: Мы будем предпринимать все действия, чтобы на самой ранней стадии ликвидировать те базы террористов, которые имеют место быть в любом регионе. Это не значит, что мы будем наносить ядерные удары. Формы действий будут выбираться в соответствие с обстановкой.
Ирина Лагунина: Что имеется в виду? По каким базам? Вот некоторое уточнение.
Юрий Балуевский: Мы располагаем определенными данными о местах нахождения баз террористов за рубежом. Мы будем действовать совместно с теми государствами, на территории которых есть подобные базы. И именно превентивные действия будут превентивны, в первую очередь, для тех, кого мы собираемся наказать.
Ирина Лагунина: На заявления отреагировала Грузия. Министр Георгий Хайндрава, который в правительстве Грузии занимается разрешением внутренних конфликтов в стране, находять в Брюсселе заявил:
Георгий Хайндрава: Мы бы сказали, что начальник генштаба генерал Балуевский напрямую намекал на Грузию.
Ирина Лагунина: В списке государств, которые поддерживают концепцию упреждающего удара (или превентивной обороны), сейчас четверо - Россия, США, Австралия и Израиль. Соединенные Штаты ввели это положение в свою стратегию национальной безопасности ровно два года назад. В то время это воспринималось как серьезное изменение в стратегии. Но вот, прошло два года. Как развивалась эта концепция? Мы беседуем с профессором международного права и дипломатии в Университете Джонса Хопкинса в Вашингтоне.
Руфь Веджвуд: Обычно Соединенные Штаты довольно сдержанно описывают определенные положения доктрины национальной безопасности. И, по-моему, то описание Стратегии национальной безопасности, которое было выпущено в сентябре 2002 года, получило больше внимания, чем на самом деле заслуживало. Просто тогда публикация совпала с разговорами о том, что делать с Ираком. В этом документе было много положений - о необходимости работать с международными организациями, о необходимости способствовать экономическому развитию, и так далее. Но одна глава была, действительно, посвящена праву на превентивную самооборону. Под этим имелось в виду следующее: в век распространения оружия массового поражения, когда времени и возможности ответить на удар противника не остается, эффективной мерой самообороны становится превентивный удар по военным возможностям противника. И конечно, практически все сочли эти меры вполне оправданными в том случае, когда речь идет не о государствах-противниках, а о негосударственных формированиях. Негосударственные субъекты международных отношений вообще не имею права создавать или обладать оружием - ни химическим, ни биологическим, ни ядерным, ни обычным. И вот это положение, что надо уничтожать возможности для производства оружия до того, как эти субъекты международных отношений успеют его применить, привело к консенсусу в вопросе о предварительном ударе даже при всем том, что описание Стратегии национальной безопасности в целом вызвало спорную реакцию.
Ирина Лагунина: Под негосударственными формированиями или субъектами международного права, как мы все понимаем, в первую очередь имеются в виду террористические организации и сети. Но есть ли какие-то юридические ограничения на применение этой стратегии?
Руфь Веджвуд: Это не был юридический документ, то есть он не описывал легальные основания для применения этой стратегии. В нем речь шла только о том, что надо сначала использовать механизм международных организаций и исчерпать все другие средства воздействия. Но в целом, нет, это была довольно абстрактная доктрина.
Ирина Лагунина: А она, по вашему мнению, применялась на практике за последние два года?
Руфь Веджвуд: Я на лекциях предлагаю такой подход: мы на самом деле использовали превентивную оборону в ряде случаев на протяжении нашей недавней истории. Доктрина Монро - сдерживание Европы от вмешательства в дела западного полушария в 19 - в начале 20 века - была своего рода превентивным применением силы. Не то, чтобы мы боялись, что Европа нападет на Соединенные Штаты, но мы все-таки показали силу. И то же самое произошло во время кубинского кризиса 1962 года: мы применили силу, когда возникла угроза того, что Советский Союз разместит ракеты на Кубе, что полностью изменило бы ядерный баланс сил и значительно сократило бы время предупреждения об ударе. У Советского Союза в тот момент не было плана развязывать войну или наносить удар по Соединенным Штатам, но мы настаивали на том, что советское присутствие столь близко от наших берегов изменит баланс сил. Я посмеиваюсь над моими друзьями в Нью-Йорке, которые утверждают, что устав ООН запрещает применение силы. Но он не уточняет, какую силу нельзя применять. И что, например, делать, если требуется гуманитарная интервенция. Это ведь тоже применение силы, но только другое применение. И, возвращаясь к кубинскому кризису, - тогда ведь мы тоже применили силу. Все окончилось хорошо, но силу мы применили. Так что вот вам пример использования этой доктрины в новейшей истории Соединенных Штатов.
Ирина Лагунина: Доктрина Монро - доктрина сдерживания европейских государств, которые, как опасались Соединенные Штаты, могли помочь Испании вернуть контроль над бывшими колониями в Латинской Америке. Можно предположить, что заявленное два года назад Соединенными Штатами право на превентивную оборону должно было вызвать определенную дискуссию в ООН. Прежде всего, о том, как приспособить статьи 51 и 24 устава ООН к новым потребностям века террористической угрозы. В соответствие с 24-й статьей главная ответственность за поддержание мира на земле возлагается на Совет Безопасности ООН. А 51-я статья звучит так: "Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. Меры, принятые Членами Организации при осуществлении этого права на самооборону, должны быть немедленно сообщены Совету Безопасности и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности, в соответствии с настоящим Уставом, в отношении предпринятия в любое время таких действий, какие он сочтет необходимыми для поддержания международного мира и безопасности". В статье речь идет о защите после нападения. Так была ли дискуссия в ООН?
Руфь Веджвуд: Никто никогда не будет вносить поправки в устав ООН, это слишком сложно - это базовый документ Объединенных Наций. Но есть прикладное право, которое слегка изменило интерпретацию статей 24 и 51, да и всю главу 7. Начнем с того, что 7 глава была написана применительно только к международным конфликтам, а не к внутренним угрозам государства и не к внутренним, гражданским войнам. А в академических кругах, на самом деле, после появления документа вспыхнула серьезная дискуссия. Ведь статья 51 устава ООН предусматривает право на самооборону государства только после того, как на это государство было совершено нападение. Но и в изначальном виде она несет в себе исключение - для самообороны достаточно того, чтобы какое-то государство лишь сконцентрировало войска на границе, но еще не напало. Так что изначально статья содержит определенное отступление во времени, когда государство может реагировать.
Ирина Лагунина: Но воспользовались ли США этой доктриной именно против терроризма за эти два года, с вашей точки зрения?
Руфь Веджвуд: Террор негосударственных формирований - это абсолютно другое дело. И, повторяю, с точки зрения международного права государства имеют право оборонять себя. Террористические группы, негосударственные формирования, не имеют этого права, как не имеют права производить оружие, особенно оружие массового поражения. И вопрос в данном случае идет даже не о праве на превентивный удар, а о том, имеет ли одно государство право завоевывать или устанавливать свой контроль, пусть и временно, над частью территории другого государства в целях самообороны. Интересно, что заявление российского генерала Балуевского с этой точки зрения довольно сдержанное. Он говорит о том, что Россия будет действовать совместно с теми государствами, на территории которых находятся эти базы террористов. А если есть согласие, назовем ее, "принимающей стороны" на совместную операцию - например, на операцию против ячеек "Аль-Каиды" на Филиппинах, в Малайзии или в Индонезии, - тогда вопрос о международном праве вообще не возникает. Вернее, он может возникнуть только в одном случае: если в ходе этой операции будет использована непропорциональная военная сила или если от нее пострадает мирное население.
Ирина Лагунина: Руфь Веджвуд, профессор международного права в Университете Джонса Хопкинса в Вашингтоне. Один из научных центров в Лондоне тоже изучает проблемы превентивного удара. Это - старейший в Европе Королевский военный институт проблем обороны и безопасности. Он основан в 1831 году герцогом Веллингтонским. Исследования в институте возглавляет Джонатан Эйял. Профессор Эйал сравнил заявления российских властей сразу после трагедии в Беслане и заявления администрации США после терактов 11 сентября. Вывод, к которому он пришел: Россия сейчас в точности копирует США три года назад. Но ведь должна же быть какая-то логика в этом заявлении российской стороны о возможности превентивных ударов?
Джонатан Эйял: Явно Москва хочет создать впечатление, что ей угрожает международная глобальная террористическая сеть, имеющая связи с исламским фундаментализмом. То есть Россия, якобы, стоит перед той же угрозой, что и Соединенные Штаты. Но проблема в том, что угроза, с которой столкнулась Россия, пусть очень жестокая и приводящая к кровопролитию в стране, имеет совершенно другой характер, чем та, с которой Соединенные Штаты столкнулись три года назад. Проблема не в международных корнях терроризма в России, проблема в том, что он - доморощенный терроризм. Традиционное сепаратистское движение в Чечне и других частях Северного Кавказа - вот основная проблема для России. И заявления, что ни с кем в Чечне абсолютно нечего обсуждать, как и копирование американской доктрины, что надо просто ударить по базам всех этих террористов, в крайней степени неверны.
Ирина Лагунина: Но если говорить с военной точки зрения, то какие базы террористов подразумевает российское военное командование? Где эти базы? О них или об их географии что-то известно?
Джонатан Эйял: В теории Россия сейчас официально сохраняет за собой право ударить по практически любому месту в мире. С юридической точки зрения надо отметить, что у России есть такое право только в том случае, если она сможет доказать, что какая-то страна приютила у себя чеченцев и не поддерживает усилия по уничтожению международного терроризма. Таких доказательств нет. Может быть, какие-то чеченские террористы, назовем их так, обосновались в соседних странах. Но нет никаких доказательств того, что какая-то из соседних с Россией стран сотрудничает с чеченскими террористами или обеспечивает возможность террористам со своей территории проводить нападения на Россию. Явно, Москва в данном случае угрожает небольшой группе соседних государств, как Грузия, например, в районе Панкисского ущелья. Но это - всего лишь продолжение политики, которую Россия вела в последние два года и которая стала более жесткой после трагедии в Беслане.
Ирина Лагунина: Джонатан Эйял только что дал пример, когда можно воспользоваться правом на превентивный удар - когда кто-то привечает у себя террористов и отказывается участвовать в общей войне против террора. Американская доктрина упреждающего удара существует 2 года. За это время появились какие-то ограничения на право превентивной самообороны? Может быть, международная практика уже выработала какие-то нормы?
Джонатан Эйял: Очевидно, война в Афганистане - это классический пример оправданной войны, которую, кстати, одобрили и Объединенные Нации в целом, и Россия в частности. А все остальное - под вопросом. Посмотрите на пример Ирака. В случае с Ираком США ведь тоже заявляли, что защищают интересы своей безопасности, но позиция России в корне отличалась от американской. Кстати, Россия критиковала и в целом доктрину США о праве на превентивный удар. Может быть, самый спорный момент здесь - это убийства лидеров террористов в мире. Но даже и в этом случае мы видим, что Россия решила скопировать американскую модель - эпизод в Катаре в феврале этого года. И хотя Москва отрицает свое участие в этом убийстве, связь прослеживается, и, более того, связь эта существовала задолго до кровопролития в бесланской школе.
Ирина Лагунина: К каким последствиям может привести эта политика с точки зрения международного права и международной законности?
Джонатан Эйял: Если эту политику примут за основу обе главные страны - Россия и США, если они обе решат, что могут сами выбирать, что представляет для них угрозу и когда применять силу, тогда мы столкнемся с полным переворотом международного права. Но на самом деле, мне кажется, последствия будут намного более скромными. Российские вооруженные силы не имеют ни возможности, ни желания далеко уходить от границ России. Так что, в отличие от США, Россия не будет проводить операции, скажем, на Ближнем Востоке. И единственное, к чему это может привести - к подрыву суверенитета бывших советских республик в Центральной Азии и на Кавказе, я имею в виду Грузию, Армению и Азербайджан, которые столь близко расположены с проблемному для России региону. Еще можно ожидать, что увеличится количество политических убийств людей, которые, может быть, имеют, а, может быть, и не имеют никаких связей с чеченским террористическим движением. Но я хочу подчеркнуть: никто не отрицает права России на обеспечение безопасности ее граждан. И никто не требует от России вступать в переговоры с теми, кто убил детей. Однако если Россия решит воспользоваться этим заявленным правом на упреждающий удар, то она разрушит определенные нормы международного права. Более того, эта политика сама по себе обернется против России. Россия может проиграть в этой войне - частично из-за того, что у нее не останется никого, с кем она могла бы вести переговоры по чеченской проблеме, а частично из-за того, что именно она сама и настаивала на праве наций на суверенитет. И вот теперь выясняется, что вопросы суверенитета ее больше не интересуют.
Ирина Лагунина: Вы начали с того, что терроризм в России - терроризм другого типа по сравнению с "Аль-Каидой". Что делает его другим?
Джонатан Эйял: Терроризм, с которым столкнулись Соединенные Штаты, это терроризм того типа, который нам понять очень сложно. Для нас это было нечто новое. Это - терроризм организации, которая выступает против всего, что составляет основу цивилизованного мира. Она против экономической модернизации, она против христианских ценностей, она верит в войну религий, она верит в войну между исламским миром и всем остальным. Вот это - того рода организация, с которой абсолютно не о чем разговаривать. С "Аль-Каидой" нет почвы для разговоров - либо они уничтожают мир, либо цивилизованный мир ради сохранения себя уничтожает их. Но при всех несчастиях, при всей той крови, которую пролили чеченские террористы в России, реальность остается таковой: из этой проблемы есть политический выход, у нее есть политическое решение, с помощью которого можно подавить террористическое движение. Еще раз повторяю, никто не просит президента Путина вести переговоры с теми, кто убил детей. С этими людьми не о чем говорить. Но исторически доказано: пока не найдется политическое решение, пока не начнется политический процесс, число террористов-самоубийц будет лишь возрастать, как и число черных вдов и желание отдельных людей убивать россиян. Но, по крайней мере, на данный момент возможность политического диалога президент Путин не рассматривает.
Ирина Лагунина: То, что вы сейчас описали, на самом деле - пример Ирландской республиканской армии и сепаратистского движения в Северной Ирландии.
Джонатан Эйял: Именно так. Его полностью можно здесь использовать. ИРА была чрезвычайно жестокой организацией. И во многих отношениях она таковой и остается. Оружие у нее осталось, и теоретически террористическая война в Северной Ирландии может в любой момент возобновиться. Но давайте не забывать о том, что произошло на самом деле. Ирландия изменила свою конституцию: в ней больше не содержится претензий на территорию Северной Ирландии. Великобритания тоже пошла на компромисс, включая освобождение большинства террористов из тюрем и согласие на международное посредничество, которое вели Соединенные Штаты. Был начат политический процесс. И что в итоге? Да, решение проблемы Северной Ирландии так и не найдено, да, люди по-прежнему незаконно владеют оружием, да, война по-прежнему может возобновиться. Но реальность такова, что насилие остановлено и за последние пять лет никто не пострадал, никто не умирал от терактов. Любопытно, что Советский Союз все время тыкал в глаза Великобритании примером Северной Ирландии. Мне бы очень хотелось, чтобы Россия сейчас взяла и изучила этот пример, потому что его можно полностью скопировать в Чечне. Не надо говорить с убийцами, но можно говорить с политическими лидерами, которые способны отстранить убийц с политической сцены, сделать терроризм маргинальным и начать какого-то рода политический процесс.
Ирина Лагунина: Джонатан Эйял, директор исследований в Королевском институте оборонных и стратегических проблем Объединенных сил Великобритании. Надо отдать должное - Европа намного более резко реагирует на заявления о праве на превентивный удар, чем Соединенные Штаты. Автор многочисленных публикаций и ряда книг о развитии международного права, декан факультета философии в Университете Инсбрука, в Австрии, Ханц Кехлер. Почему каждый раз, когда какая-то страна заявляет о своем праве на превентивный удар, в мире столь смешанная реакция?
Ханц Кёхлер: По-моему, одна из главных причин такой смешанной реакции заключается в том, что прибегнуть к праву на упреждающий удар - значит, привести мир к анархии. С 1945 года международная система построена на принципе коллективной безопасности, который записан в уставе ООН. Выражается он в том, что только у Совета Безопасности ООН есть прерогатива определять, существует ли угроза международному миру и безопасности. И если такая угроза есть, то члены ООН коллективно решают, как реагировать и применять ли силу. В соответствии с этой системой, ни одна страна в одиночку не имеет права решать, существует ли угроза. Сделано это потому, что непонятно, какими критериями будет руководствоваться государство самостоятельно в определении угрозы и насколько прозрачными будут эти критерии. Ведь было столько случаев, когда государства заявляли о мнимой угрозе, а потом выяснялось, что факты, оправдывающие применение силы, были подтасованы.
Ирина Лагунина: Вы имеете в виду Ирак?
Ханц Кёхлер: В случае с Ираком мне кажется очевидным, что - даже после стольких расследований, включая расследование Конгресса, - не удалось доказать, что факторы, послужившие оправданием военной акции, на самом деле присутствовали. Но в данном случае не важно, Ирак или не Ирак. Я говорю о том, что есть общий принцип и этот принцип надо соблюдать. Превентивные акции должны осуществляться коллективно в соответствии с процедурой принятия решения в Совете Безопасности ООН. Это, по крайней мере, гарантирует, что подход будет не предвзятым. И не удивительно, что в данном случае соседи России обеспокоены заявлениями российского руководства. Ведь любая страна, которая решает действовать на основании доктрины превентивной самообороны, может использовать эту доктрину в собственных интересах - будь то интересы государства, укрепление собственной политической власти и так далее. А провести различие между национальными интересами государства и интересами его национальной безопасности бывает порой очень сложно.
Ирина Лагунина: Но вы говорите об отношениях между государствами, в большинстве - между государствами-членами ООН. А вот Руфь Веджвуд, профессор Университета Джонса Хопкинса в Вашингтоне, отмечает, что террористические организации - это негосударственные субъекты международных отношений. И на них нормы международного государственного права не распространяются. Так что если Россия хочет ударить по базам террористов, как это сделали США еще во времена администрации Клинтона (нанесли удары по объектам в Судане и Афганистане), то почему она не может это сделать?
Ханц Кёхлер: Вне зависимости от того, являются ли террористические организации государствами-субъектами права или нет (а в некоторых случаях, кстати, они являются государствами), вопрос заключается в том, с территории какого государства действует эта террористическая группа? И если территория одного государства используется террористами для нападения на территорию другого государства, то пострадавшая сторона должна обратиться к государству, с территории которого произошло нападение. И вопрос этот можно решить в рамках международного форума. Вот это - правильный подход, с точки зрения международного права. Вы сами только что привели пример Судана. Но именно в этом случае мы и видели всю опасность, которая возникает, когда государство самостоятельно принимает решение о применении силы. Ведь выяснилось, что объект, который разбомбили Соединенные Штаты, был всего-навсего фармацевтической фабрикой.
Ирина Лагунина: А к каким последствиям для международного права это может привести. Вот вы сказали - это приведет к анархии. Это что значит?
Ханц Кёхлер: Придется полностью пересматривать понятие самообороны в том виде, в каком оно сейчас включено в международное право. В нынешнем виде оно означает, что государство имеет право оборонять себя в том случае, когда на него совершено нападение. А защищать себя от угрозы, которая уже есть или может появиться в будущем, - это нечто совершенно иное.
Ирина Лагунина: Но ведь это правило записано для классических вооруженных конфликтов. В классическом конфликте государство, совершающее агрессию, должно передислоцировать свои войска, подтянуть их к границам и так далее. Так ведь было в середине прошлого века, когда эти нормы принимались? Кстати, еще раньше государства вообще заранее объявляли войну. Нынешние террористические организации не объявляют, что собираются нанести удар. Они его наносят. Времени на предупреждение и использование международных механизмов коллективной защиты не остается. Именно этим аргументом пользуются те, кто отстаивает право на превентивную оборону.
Ханц Кёхлер: Это правда, мы имеем дело с другого вида вооруженными конфликтами. Но и в этом случае государство должно сначала определить, с какой территории исходит угроза, определить, насколько эта угроза реальна. А когда степень угрозы определена, государство может поднять этот вопрос в Совете Безопасности ООН и призвать к ответу ту страну, которая приютила у себя террористов или попустительствует им. И тогда можно воспользоваться правом на упреждающий удар, задействовав механизм Совета Безопасности ООН. По-моему, здесь никакого противоречия нет. Даже если природа современной угрозы стабильности совершенно иная, нежели полвека назад, я бы даже сказал: именно потому, что природа угрозы иная, надо использовать механизм Совета Безопасности ООН, потому что развал нынешней системы может привести к появлению новых очагов конфликтов, а войны легко начать, но трудно остановить. И, кстати, если Совет Безопасности так решит, то государства могут дальше действовать в одностороннем порядке. Оборона, как показал опыт, отнюдь не должна быть обязательно коллективной. Просто Совет Безопасности дает легитимизацию, разрешение на действие.
Ирина Лагунина: Но, по-моему, в случае с терроризмом добиться легитимизации превентивного удара практически невозможно. Я не говорю об "Аль-Каиде", поскольку в отношении "Аль-Каиды" в мире более или менее существует консенсус. Я говорю о тех движениях, которые оцениваются как террористические одной стороной и как национально-освободительные другой. А общего определения, что такое терроризм, нет.
Ханц Кёхлер: Да, вы правы, общего определения терроризма нет. И Генеральная Ассамблея ООН пока не смогла выйти с общим определением именно из-за тех идеологических различий, о которых вы упомянули. Но как раз из-за того, что есть такие идеологические различия в подходе, надо еще более осторожно использовать возможность превентивного удара. И если Россия решит наносить удары по чеченским организациям в разных частях света, то это может дестабилизировать весь мир. Мы уже это видели на примере Израиля и палестинцев.
Ирина Лагунина: Ханц Кехлер, декан факультета философии Университета Инсбрука в Австрии. После российского заявления о праве на превентивный удар грузинский министр по разрешению конфликтов Георгий Хайндрава заявил журналистам в Брюсселе, что Панкисское ущелье сейчас под контролем грузинского правительства и открыто для любых инспекций. А говоря о политических последствиях изменения российской стратегии, можно привести еще одно заявление грузинского министра. Оно касается положения с так называемыми "спящими" конфликтами внутри Грузии:
Георгий Хайндрава: Мы ставим вопрос об интернационализации конфликтных взаимоотношений. Мы считаем, что присутствие европейских наблюдателей и вообще широкое присутствие европейского сообщества в урегулировании конфликтов только поможет и сыграет благую роль в этом деле. Мы считаем, что у России и так очень много проблем, и перекладывать всю тяжесть миротворческих операций и вообще миротворчества только на плечи России не очень справедливо.
Юрий Балуевский: Мы будем предпринимать все действия, чтобы на самой ранней стадии ликвидировать те базы террористов, которые имеют место быть в любом регионе. Это не значит, что мы будем наносить ядерные удары. Формы действий будут выбираться в соответствие с обстановкой.
Ирина Лагунина: Что имеется в виду? По каким базам? Вот некоторое уточнение.
Юрий Балуевский: Мы располагаем определенными данными о местах нахождения баз террористов за рубежом. Мы будем действовать совместно с теми государствами, на территории которых есть подобные базы. И именно превентивные действия будут превентивны, в первую очередь, для тех, кого мы собираемся наказать.
Ирина Лагунина: На заявления отреагировала Грузия. Министр Георгий Хайндрава, который в правительстве Грузии занимается разрешением внутренних конфликтов в стране, находять в Брюсселе заявил:
Георгий Хайндрава: Мы бы сказали, что начальник генштаба генерал Балуевский напрямую намекал на Грузию.
Ирина Лагунина: В списке государств, которые поддерживают концепцию упреждающего удара (или превентивной обороны), сейчас четверо - Россия, США, Австралия и Израиль. Соединенные Штаты ввели это положение в свою стратегию национальной безопасности ровно два года назад. В то время это воспринималось как серьезное изменение в стратегии. Но вот, прошло два года. Как развивалась эта концепция? Мы беседуем с профессором международного права и дипломатии в Университете Джонса Хопкинса в Вашингтоне.
Руфь Веджвуд: Обычно Соединенные Штаты довольно сдержанно описывают определенные положения доктрины национальной безопасности. И, по-моему, то описание Стратегии национальной безопасности, которое было выпущено в сентябре 2002 года, получило больше внимания, чем на самом деле заслуживало. Просто тогда публикация совпала с разговорами о том, что делать с Ираком. В этом документе было много положений - о необходимости работать с международными организациями, о необходимости способствовать экономическому развитию, и так далее. Но одна глава была, действительно, посвящена праву на превентивную самооборону. Под этим имелось в виду следующее: в век распространения оружия массового поражения, когда времени и возможности ответить на удар противника не остается, эффективной мерой самообороны становится превентивный удар по военным возможностям противника. И конечно, практически все сочли эти меры вполне оправданными в том случае, когда речь идет не о государствах-противниках, а о негосударственных формированиях. Негосударственные субъекты международных отношений вообще не имею права создавать или обладать оружием - ни химическим, ни биологическим, ни ядерным, ни обычным. И вот это положение, что надо уничтожать возможности для производства оружия до того, как эти субъекты международных отношений успеют его применить, привело к консенсусу в вопросе о предварительном ударе даже при всем том, что описание Стратегии национальной безопасности в целом вызвало спорную реакцию.
Ирина Лагунина: Под негосударственными формированиями или субъектами международного права, как мы все понимаем, в первую очередь имеются в виду террористические организации и сети. Но есть ли какие-то юридические ограничения на применение этой стратегии?
Руфь Веджвуд: Это не был юридический документ, то есть он не описывал легальные основания для применения этой стратегии. В нем речь шла только о том, что надо сначала использовать механизм международных организаций и исчерпать все другие средства воздействия. Но в целом, нет, это была довольно абстрактная доктрина.
Ирина Лагунина: А она, по вашему мнению, применялась на практике за последние два года?
Руфь Веджвуд: Я на лекциях предлагаю такой подход: мы на самом деле использовали превентивную оборону в ряде случаев на протяжении нашей недавней истории. Доктрина Монро - сдерживание Европы от вмешательства в дела западного полушария в 19 - в начале 20 века - была своего рода превентивным применением силы. Не то, чтобы мы боялись, что Европа нападет на Соединенные Штаты, но мы все-таки показали силу. И то же самое произошло во время кубинского кризиса 1962 года: мы применили силу, когда возникла угроза того, что Советский Союз разместит ракеты на Кубе, что полностью изменило бы ядерный баланс сил и значительно сократило бы время предупреждения об ударе. У Советского Союза в тот момент не было плана развязывать войну или наносить удар по Соединенным Штатам, но мы настаивали на том, что советское присутствие столь близко от наших берегов изменит баланс сил. Я посмеиваюсь над моими друзьями в Нью-Йорке, которые утверждают, что устав ООН запрещает применение силы. Но он не уточняет, какую силу нельзя применять. И что, например, делать, если требуется гуманитарная интервенция. Это ведь тоже применение силы, но только другое применение. И, возвращаясь к кубинскому кризису, - тогда ведь мы тоже применили силу. Все окончилось хорошо, но силу мы применили. Так что вот вам пример использования этой доктрины в новейшей истории Соединенных Штатов.
Ирина Лагунина: Доктрина Монро - доктрина сдерживания европейских государств, которые, как опасались Соединенные Штаты, могли помочь Испании вернуть контроль над бывшими колониями в Латинской Америке. Можно предположить, что заявленное два года назад Соединенными Штатами право на превентивную оборону должно было вызвать определенную дискуссию в ООН. Прежде всего, о том, как приспособить статьи 51 и 24 устава ООН к новым потребностям века террористической угрозы. В соответствие с 24-й статьей главная ответственность за поддержание мира на земле возлагается на Совет Безопасности ООН. А 51-я статья звучит так: "Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. Меры, принятые Членами Организации при осуществлении этого права на самооборону, должны быть немедленно сообщены Совету Безопасности и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности, в соответствии с настоящим Уставом, в отношении предпринятия в любое время таких действий, какие он сочтет необходимыми для поддержания международного мира и безопасности". В статье речь идет о защите после нападения. Так была ли дискуссия в ООН?
Руфь Веджвуд: Никто никогда не будет вносить поправки в устав ООН, это слишком сложно - это базовый документ Объединенных Наций. Но есть прикладное право, которое слегка изменило интерпретацию статей 24 и 51, да и всю главу 7. Начнем с того, что 7 глава была написана применительно только к международным конфликтам, а не к внутренним угрозам государства и не к внутренним, гражданским войнам. А в академических кругах, на самом деле, после появления документа вспыхнула серьезная дискуссия. Ведь статья 51 устава ООН предусматривает право на самооборону государства только после того, как на это государство было совершено нападение. Но и в изначальном виде она несет в себе исключение - для самообороны достаточно того, чтобы какое-то государство лишь сконцентрировало войска на границе, но еще не напало. Так что изначально статья содержит определенное отступление во времени, когда государство может реагировать.
Ирина Лагунина: Но воспользовались ли США этой доктриной именно против терроризма за эти два года, с вашей точки зрения?
Руфь Веджвуд: Террор негосударственных формирований - это абсолютно другое дело. И, повторяю, с точки зрения международного права государства имеют право оборонять себя. Террористические группы, негосударственные формирования, не имеют этого права, как не имеют права производить оружие, особенно оружие массового поражения. И вопрос в данном случае идет даже не о праве на превентивный удар, а о том, имеет ли одно государство право завоевывать или устанавливать свой контроль, пусть и временно, над частью территории другого государства в целях самообороны. Интересно, что заявление российского генерала Балуевского с этой точки зрения довольно сдержанное. Он говорит о том, что Россия будет действовать совместно с теми государствами, на территории которых находятся эти базы террористов. А если есть согласие, назовем ее, "принимающей стороны" на совместную операцию - например, на операцию против ячеек "Аль-Каиды" на Филиппинах, в Малайзии или в Индонезии, - тогда вопрос о международном праве вообще не возникает. Вернее, он может возникнуть только в одном случае: если в ходе этой операции будет использована непропорциональная военная сила или если от нее пострадает мирное население.
Ирина Лагунина: Руфь Веджвуд, профессор международного права в Университете Джонса Хопкинса в Вашингтоне. Один из научных центров в Лондоне тоже изучает проблемы превентивного удара. Это - старейший в Европе Королевский военный институт проблем обороны и безопасности. Он основан в 1831 году герцогом Веллингтонским. Исследования в институте возглавляет Джонатан Эйял. Профессор Эйал сравнил заявления российских властей сразу после трагедии в Беслане и заявления администрации США после терактов 11 сентября. Вывод, к которому он пришел: Россия сейчас в точности копирует США три года назад. Но ведь должна же быть какая-то логика в этом заявлении российской стороны о возможности превентивных ударов?
Джонатан Эйял: Явно Москва хочет создать впечатление, что ей угрожает международная глобальная террористическая сеть, имеющая связи с исламским фундаментализмом. То есть Россия, якобы, стоит перед той же угрозой, что и Соединенные Штаты. Но проблема в том, что угроза, с которой столкнулась Россия, пусть очень жестокая и приводящая к кровопролитию в стране, имеет совершенно другой характер, чем та, с которой Соединенные Штаты столкнулись три года назад. Проблема не в международных корнях терроризма в России, проблема в том, что он - доморощенный терроризм. Традиционное сепаратистское движение в Чечне и других частях Северного Кавказа - вот основная проблема для России. И заявления, что ни с кем в Чечне абсолютно нечего обсуждать, как и копирование американской доктрины, что надо просто ударить по базам всех этих террористов, в крайней степени неверны.
Ирина Лагунина: Но если говорить с военной точки зрения, то какие базы террористов подразумевает российское военное командование? Где эти базы? О них или об их географии что-то известно?
Джонатан Эйял: В теории Россия сейчас официально сохраняет за собой право ударить по практически любому месту в мире. С юридической точки зрения надо отметить, что у России есть такое право только в том случае, если она сможет доказать, что какая-то страна приютила у себя чеченцев и не поддерживает усилия по уничтожению международного терроризма. Таких доказательств нет. Может быть, какие-то чеченские террористы, назовем их так, обосновались в соседних странах. Но нет никаких доказательств того, что какая-то из соседних с Россией стран сотрудничает с чеченскими террористами или обеспечивает возможность террористам со своей территории проводить нападения на Россию. Явно, Москва в данном случае угрожает небольшой группе соседних государств, как Грузия, например, в районе Панкисского ущелья. Но это - всего лишь продолжение политики, которую Россия вела в последние два года и которая стала более жесткой после трагедии в Беслане.
Ирина Лагунина: Джонатан Эйял только что дал пример, когда можно воспользоваться правом на превентивный удар - когда кто-то привечает у себя террористов и отказывается участвовать в общей войне против террора. Американская доктрина упреждающего удара существует 2 года. За это время появились какие-то ограничения на право превентивной самообороны? Может быть, международная практика уже выработала какие-то нормы?
Джонатан Эйял: Очевидно, война в Афганистане - это классический пример оправданной войны, которую, кстати, одобрили и Объединенные Нации в целом, и Россия в частности. А все остальное - под вопросом. Посмотрите на пример Ирака. В случае с Ираком США ведь тоже заявляли, что защищают интересы своей безопасности, но позиция России в корне отличалась от американской. Кстати, Россия критиковала и в целом доктрину США о праве на превентивный удар. Может быть, самый спорный момент здесь - это убийства лидеров террористов в мире. Но даже и в этом случае мы видим, что Россия решила скопировать американскую модель - эпизод в Катаре в феврале этого года. И хотя Москва отрицает свое участие в этом убийстве, связь прослеживается, и, более того, связь эта существовала задолго до кровопролития в бесланской школе.
Ирина Лагунина: К каким последствиям может привести эта политика с точки зрения международного права и международной законности?
Джонатан Эйял: Если эту политику примут за основу обе главные страны - Россия и США, если они обе решат, что могут сами выбирать, что представляет для них угрозу и когда применять силу, тогда мы столкнемся с полным переворотом международного права. Но на самом деле, мне кажется, последствия будут намного более скромными. Российские вооруженные силы не имеют ни возможности, ни желания далеко уходить от границ России. Так что, в отличие от США, Россия не будет проводить операции, скажем, на Ближнем Востоке. И единственное, к чему это может привести - к подрыву суверенитета бывших советских республик в Центральной Азии и на Кавказе, я имею в виду Грузию, Армению и Азербайджан, которые столь близко расположены с проблемному для России региону. Еще можно ожидать, что увеличится количество политических убийств людей, которые, может быть, имеют, а, может быть, и не имеют никаких связей с чеченским террористическим движением. Но я хочу подчеркнуть: никто не отрицает права России на обеспечение безопасности ее граждан. И никто не требует от России вступать в переговоры с теми, кто убил детей. Однако если Россия решит воспользоваться этим заявленным правом на упреждающий удар, то она разрушит определенные нормы международного права. Более того, эта политика сама по себе обернется против России. Россия может проиграть в этой войне - частично из-за того, что у нее не останется никого, с кем она могла бы вести переговоры по чеченской проблеме, а частично из-за того, что именно она сама и настаивала на праве наций на суверенитет. И вот теперь выясняется, что вопросы суверенитета ее больше не интересуют.
Ирина Лагунина: Вы начали с того, что терроризм в России - терроризм другого типа по сравнению с "Аль-Каидой". Что делает его другим?
Джонатан Эйял: Терроризм, с которым столкнулись Соединенные Штаты, это терроризм того типа, который нам понять очень сложно. Для нас это было нечто новое. Это - терроризм организации, которая выступает против всего, что составляет основу цивилизованного мира. Она против экономической модернизации, она против христианских ценностей, она верит в войну религий, она верит в войну между исламским миром и всем остальным. Вот это - того рода организация, с которой абсолютно не о чем разговаривать. С "Аль-Каидой" нет почвы для разговоров - либо они уничтожают мир, либо цивилизованный мир ради сохранения себя уничтожает их. Но при всех несчастиях, при всей той крови, которую пролили чеченские террористы в России, реальность остается таковой: из этой проблемы есть политический выход, у нее есть политическое решение, с помощью которого можно подавить террористическое движение. Еще раз повторяю, никто не просит президента Путина вести переговоры с теми, кто убил детей. С этими людьми не о чем говорить. Но исторически доказано: пока не найдется политическое решение, пока не начнется политический процесс, число террористов-самоубийц будет лишь возрастать, как и число черных вдов и желание отдельных людей убивать россиян. Но, по крайней мере, на данный момент возможность политического диалога президент Путин не рассматривает.
Ирина Лагунина: То, что вы сейчас описали, на самом деле - пример Ирландской республиканской армии и сепаратистского движения в Северной Ирландии.
Джонатан Эйял: Именно так. Его полностью можно здесь использовать. ИРА была чрезвычайно жестокой организацией. И во многих отношениях она таковой и остается. Оружие у нее осталось, и теоретически террористическая война в Северной Ирландии может в любой момент возобновиться. Но давайте не забывать о том, что произошло на самом деле. Ирландия изменила свою конституцию: в ней больше не содержится претензий на территорию Северной Ирландии. Великобритания тоже пошла на компромисс, включая освобождение большинства террористов из тюрем и согласие на международное посредничество, которое вели Соединенные Штаты. Был начат политический процесс. И что в итоге? Да, решение проблемы Северной Ирландии так и не найдено, да, люди по-прежнему незаконно владеют оружием, да, война по-прежнему может возобновиться. Но реальность такова, что насилие остановлено и за последние пять лет никто не пострадал, никто не умирал от терактов. Любопытно, что Советский Союз все время тыкал в глаза Великобритании примером Северной Ирландии. Мне бы очень хотелось, чтобы Россия сейчас взяла и изучила этот пример, потому что его можно полностью скопировать в Чечне. Не надо говорить с убийцами, но можно говорить с политическими лидерами, которые способны отстранить убийц с политической сцены, сделать терроризм маргинальным и начать какого-то рода политический процесс.
Ирина Лагунина: Джонатан Эйял, директор исследований в Королевском институте оборонных и стратегических проблем Объединенных сил Великобритании. Надо отдать должное - Европа намного более резко реагирует на заявления о праве на превентивный удар, чем Соединенные Штаты. Автор многочисленных публикаций и ряда книг о развитии международного права, декан факультета философии в Университете Инсбрука, в Австрии, Ханц Кехлер. Почему каждый раз, когда какая-то страна заявляет о своем праве на превентивный удар, в мире столь смешанная реакция?
Ханц Кёхлер: По-моему, одна из главных причин такой смешанной реакции заключается в том, что прибегнуть к праву на упреждающий удар - значит, привести мир к анархии. С 1945 года международная система построена на принципе коллективной безопасности, который записан в уставе ООН. Выражается он в том, что только у Совета Безопасности ООН есть прерогатива определять, существует ли угроза международному миру и безопасности. И если такая угроза есть, то члены ООН коллективно решают, как реагировать и применять ли силу. В соответствии с этой системой, ни одна страна в одиночку не имеет права решать, существует ли угроза. Сделано это потому, что непонятно, какими критериями будет руководствоваться государство самостоятельно в определении угрозы и насколько прозрачными будут эти критерии. Ведь было столько случаев, когда государства заявляли о мнимой угрозе, а потом выяснялось, что факты, оправдывающие применение силы, были подтасованы.
Ирина Лагунина: Вы имеете в виду Ирак?
Ханц Кёхлер: В случае с Ираком мне кажется очевидным, что - даже после стольких расследований, включая расследование Конгресса, - не удалось доказать, что факторы, послужившие оправданием военной акции, на самом деле присутствовали. Но в данном случае не важно, Ирак или не Ирак. Я говорю о том, что есть общий принцип и этот принцип надо соблюдать. Превентивные акции должны осуществляться коллективно в соответствии с процедурой принятия решения в Совете Безопасности ООН. Это, по крайней мере, гарантирует, что подход будет не предвзятым. И не удивительно, что в данном случае соседи России обеспокоены заявлениями российского руководства. Ведь любая страна, которая решает действовать на основании доктрины превентивной самообороны, может использовать эту доктрину в собственных интересах - будь то интересы государства, укрепление собственной политической власти и так далее. А провести различие между национальными интересами государства и интересами его национальной безопасности бывает порой очень сложно.
Ирина Лагунина: Но вы говорите об отношениях между государствами, в большинстве - между государствами-членами ООН. А вот Руфь Веджвуд, профессор Университета Джонса Хопкинса в Вашингтоне, отмечает, что террористические организации - это негосударственные субъекты международных отношений. И на них нормы международного государственного права не распространяются. Так что если Россия хочет ударить по базам террористов, как это сделали США еще во времена администрации Клинтона (нанесли удары по объектам в Судане и Афганистане), то почему она не может это сделать?
Ханц Кёхлер: Вне зависимости от того, являются ли террористические организации государствами-субъектами права или нет (а в некоторых случаях, кстати, они являются государствами), вопрос заключается в том, с территории какого государства действует эта террористическая группа? И если территория одного государства используется террористами для нападения на территорию другого государства, то пострадавшая сторона должна обратиться к государству, с территории которого произошло нападение. И вопрос этот можно решить в рамках международного форума. Вот это - правильный подход, с точки зрения международного права. Вы сами только что привели пример Судана. Но именно в этом случае мы и видели всю опасность, которая возникает, когда государство самостоятельно принимает решение о применении силы. Ведь выяснилось, что объект, который разбомбили Соединенные Штаты, был всего-навсего фармацевтической фабрикой.
Ирина Лагунина: А к каким последствиям для международного права это может привести. Вот вы сказали - это приведет к анархии. Это что значит?
Ханц Кёхлер: Придется полностью пересматривать понятие самообороны в том виде, в каком оно сейчас включено в международное право. В нынешнем виде оно означает, что государство имеет право оборонять себя в том случае, когда на него совершено нападение. А защищать себя от угрозы, которая уже есть или может появиться в будущем, - это нечто совершенно иное.
Ирина Лагунина: Но ведь это правило записано для классических вооруженных конфликтов. В классическом конфликте государство, совершающее агрессию, должно передислоцировать свои войска, подтянуть их к границам и так далее. Так ведь было в середине прошлого века, когда эти нормы принимались? Кстати, еще раньше государства вообще заранее объявляли войну. Нынешние террористические организации не объявляют, что собираются нанести удар. Они его наносят. Времени на предупреждение и использование международных механизмов коллективной защиты не остается. Именно этим аргументом пользуются те, кто отстаивает право на превентивную оборону.
Ханц Кёхлер: Это правда, мы имеем дело с другого вида вооруженными конфликтами. Но и в этом случае государство должно сначала определить, с какой территории исходит угроза, определить, насколько эта угроза реальна. А когда степень угрозы определена, государство может поднять этот вопрос в Совете Безопасности ООН и призвать к ответу ту страну, которая приютила у себя террористов или попустительствует им. И тогда можно воспользоваться правом на упреждающий удар, задействовав механизм Совета Безопасности ООН. По-моему, здесь никакого противоречия нет. Даже если природа современной угрозы стабильности совершенно иная, нежели полвека назад, я бы даже сказал: именно потому, что природа угрозы иная, надо использовать механизм Совета Безопасности ООН, потому что развал нынешней системы может привести к появлению новых очагов конфликтов, а войны легко начать, но трудно остановить. И, кстати, если Совет Безопасности так решит, то государства могут дальше действовать в одностороннем порядке. Оборона, как показал опыт, отнюдь не должна быть обязательно коллективной. Просто Совет Безопасности дает легитимизацию, разрешение на действие.
Ирина Лагунина: Но, по-моему, в случае с терроризмом добиться легитимизации превентивного удара практически невозможно. Я не говорю об "Аль-Каиде", поскольку в отношении "Аль-Каиды" в мире более или менее существует консенсус. Я говорю о тех движениях, которые оцениваются как террористические одной стороной и как национально-освободительные другой. А общего определения, что такое терроризм, нет.
Ханц Кёхлер: Да, вы правы, общего определения терроризма нет. И Генеральная Ассамблея ООН пока не смогла выйти с общим определением именно из-за тех идеологических различий, о которых вы упомянули. Но как раз из-за того, что есть такие идеологические различия в подходе, надо еще более осторожно использовать возможность превентивного удара. И если Россия решит наносить удары по чеченским организациям в разных частях света, то это может дестабилизировать весь мир. Мы уже это видели на примере Израиля и палестинцев.
Ирина Лагунина: Ханц Кехлер, декан факультета философии Университета Инсбрука в Австрии. После российского заявления о праве на превентивный удар грузинский министр по разрешению конфликтов Георгий Хайндрава заявил журналистам в Брюсселе, что Панкисское ущелье сейчас под контролем грузинского правительства и открыто для любых инспекций. А говоря о политических последствиях изменения российской стратегии, можно привести еще одно заявление грузинского министра. Оно касается положения с так называемыми "спящими" конфликтами внутри Грузии:
Георгий Хайндрава: Мы ставим вопрос об интернационализации конфликтных взаимоотношений. Мы считаем, что присутствие европейских наблюдателей и вообще широкое присутствие европейского сообщества в урегулировании конфликтов только поможет и сыграет благую роль в этом деле. Мы считаем, что у России и так очень много проблем, и перекладывать всю тяжесть миротворческих операций и вообще миротворчества только на плечи России не очень справедливо.
