15 февраля Госдума рассматривает в первом чтении нашумевший законопроект о регистрации граждан. Многотысячные штрафы и даже уголовная ответственность за регистрационные нарушения, по мнению автора проекта Владимира Путина, должны наконец приучить всех вставать на учет по месту пребывания. Судя по пояснительной записке, президент недоволен тем, что ежегодно в стране выявляются "тысячи жилых помещений (“резиновых домов”), в которых регистрируются сотни тысяч граждан без намерения вселения” при этом “многие из таких граждан уклоняются от исполнения ими конституционных обязанностей”.
Юристы и правозащитники говорят, что президентский законопроект если не возвращает крепостное право, то прописку возрождает точно. Члены президентского совета по правам человека отмечают, что закон содержит массу противоречий, которые сделают его невыполнимым. Активисты собираются пикетировать Думу, заявляя, что новый закон нарушает конституционное право граждан на свободу передвижения. Впрочем, российские депутаты не слишком обращают внимание на критику, особенно когда речь идет о законопроектах президента. И, вероятно, парламент примет “закон о регистрации” в нынешнем виде. Потому я решила напомнить об основных претензиях к этому документу, понять, как закон будет работать на практике, и выяснить, существуют ли альтернативные способы разобраться с “миграционным бардаком”.
Вилки закона
Самое яркое противоречие президентского законопроекта очевидно и даже забавно. Во второй статье законопроекта говорится о том, что "регистрационный учет носит уведомительный характер…", а статья 3 начинается словами "граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации". Либо "уведомительный характер", либо "обязаны".
В той же третьей статье записано: "Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации". И к чему тогда вообще разговоры о штрафах и угрозы тремя годами колонии за нарушение режима регистрации? Ведь обязательная регистрация и есть ограничение конституционного права на свободу передвижения (статья 27), а собственник, руководствуясь 35-й статьей Конституции, может распоряжаться своим жильем так, как считает нужным, в том числе и регистрировать в нем хоть полк. И не беспокоиться о том, будут все эти люди жить в его квартире или только числиться.
При этом совершенно непонятно, кто и как будет контролировать исполнение закона. Даже вице-премьер Вячеслав Сурков в официальном отзыве правительства на президентский законопроект отметил, что в нем "не закрепляется порядок выявления органами регистрационного учета факта регистрации гражданина РФ по месту пребывания без фактической возможности временного проживания в жилом помещении, а также факта не проживания в жилом помещении лица, зарегистрированного в нем по месту пребывания либо по месту жительства, и не определен орган государственной власти, к полномочиям которого относится утверждение данного порядка".
Наконец, по мнению Вячеслава Поставнина, в недавнем прошлом заместителя директора ФМС РФ, предложенный Путиным законопроект создает парадоксальную ситуацию: при постановке на регистрационный учет иностранцы оказываются в лучшем положении, чем россияне. "Во-первых, они могут вставать на миграционный учет через почтовые отделения. А мы должны будем прийти в паспортный стол или в УФМС, да еще привести собственника, да еще получить согласие всех членов семьи и так далее… Во-вторых, у них остается возможность встать на миграционный учет по месту пребывания в нежилом помещении. У нас такой возможности нет – только по месту жительства. Что само по себе, конечно, удивительно".
Резиновые кормушки
Казалось бы, большой беды, если депутаты примут законопроект таким, каков он есть, может и не случиться – закон попросту не будет работать. Но испортить жизнь сможет многим.
Вот вы когда в последний раз наблюдали на улице сцену "проверка документов"? Я некоторое время назад частенько в них участвовала как проверяемая. Хотя прописка юридически была отменена в 1993 году, фактически от нее никогда не отказывались. Московские милиционеры (тогда они так назывались) смотрели в мой паспорт, находили там тверскую прописку, а затем начиналась борьба за дензнаки. В ход шло всё: от предложений "разойтись по-хорошему" за скромное вознаграждение до угроз о привлечении к ответственности и поездок в отделения.
Пока действовал старый Административный кодекс и положение, по которому зарегистрироваться по месту пребывания следовало в течение 5 дней, противостоять стражам порядка, отстаивая конституционное право на свободу передвижения, было несколько сложнее. После того как в июле 2002 года вступил в силу КоАП, распространивший принцип презумпции невиновности и на административные правонарушения, а вслед за тем до 90 дней увеличили срок, в течение которого нужно регистрироваться, убедить сотрудника внутренних дел в неправедности его придирки к отсутствию временной регистрации стало проще простого. Правда, иногда для этого приходилось "следовать в отделение".
Шансы полицейского доказать (а именно он должен что-то доказывать), что вы без регистрации живете, например, в Москве дольше трех месяцев, стремятся к нулю. Также практически невозможно доказать, что некто, сдает, например, квартиру приезжему из соседней области и незаконно не регистрирует его "свыше установленных законом сроков". Даже если дополнить поправки непременной обязанностью везде и всюду носить с собой железнодорожные и авиабилеты, в которых зафиксирована дата приезда россиянина из одного города в другой (кстати, при старом АК многие именно так и поступали), остаются те, кто приехал на автомобиле. "Сосчитать" этих граждан в нынешних условиях невозможно.
Если человек зарегистрирован, например, во Владимире, работает и живет всю неделю в Москве (пусть даже в съемном жилье), а на выходные возвращается домой, никакие штрафы и угрозы не заставят его регистрироваться по месту пребывания. Хотя бы потому, что на эту регистрацию уйдет, по меньшей мере, неделя, в конце которой он вернется к себе во Владимир. А в случае придирок полицейского, например, всегда можно сказать: утром приехал, вечером уеду.
Но некоторые положения законопроекта могут стать по-настоящему проблемными. Вячеслав Поставнин приводит такой пример: "Скажем, у вашей бабушки есть муниципальное жилье, она уже старенькая, вот-вот может умереть, и для того, чтобы не потерять это жилье, муниципальное, вы туда пропишете своего ребенка или сами пропишетесь, а жить в этой квартире не будете, – всё, вы попадаете под этот закон. Вас могут оштрафовать, а то и посадить на три года. В противном случае – потеряете квартиру".
Не оставляет ощущение, что законопроект, стань он законом, положит начало увлекательной игре "кто ловчее". Победа в ней во многом будет зависеть от мастерства участников. Удастся, например, участковому собрать кучу заявлений от соседей, подтверждающих, что такой-то гражданин, хоть и зарегистрирован, но в квартире не живет, – считай, выиграл. Можно и штрафом пригрозить, можно и сроком. А там и денег попросить, чтобы не раскручивать ситуацию. У враждующих соседей, опять же, появятся дополнительные возможности насолить друг другу. И на неугодного оппозиционера с этим законом можно будет надавить, если выяснится, что живет он не там, где зарегистрирован.
"Если сейчас будет введен этот закон, то миллионы россиян станут нелегалами. И, конечно, во много раз возрастет коррупция, и доносительство поползет черной жижей по стране", – говорит председатель исполкома Форума переселенческих организаций Лидия Графова. Президентский законопроект она называет "вредоносным", потому что под видом борьбы с ненормальным явлением – "резиновыми квартирами" он фактически вводит прописку: "Во всех странах люди по-разному уведомляют государство, где и как их можно найти: ИНН, водительское удостоверение, почтовый адрес. У нас же привязка к определенному жилью – вот в чем ужас прописки. Нормальным людям нужно иметь связь с государством, ничего в этом плохого нет, но это не должна быть привязка кандалами. А наши законодатели в отношении миграции исходят из того, что к нам приезжают преступники, которых надо ловить”.
У меня же складывается впечатление, что менять порядок регистрации решили исключительно ради реорганизации несколько обмелевшей кормушки для нечистоплотных чиновников и полицейских.
Учет, а не контроль
Если допустить, что президент действительно хочет навести порядок в миграционной сфере, то решать проблему нужно совсем иначе, говорит руководитель рабочей группы по миграционной политике президентского Совета по правам человека Евгений Бобров. Нынешняя затея с ужесточением порядка регистрационного учета граждан, которая выглядит как кампания под девизом "найти и обезвредить", представляется ему странной еще и потому, что в ближайшие 2-3 года необходимость в регистрации по месту пребывания отпадет вовсе. По словам Боброва, в России уже начали выдавать универсальные электронные карты, которые с 2015 года станут обязательными. Это некий аналог ID в США, который аккумулирует абсолютно всю информацию о гражданине.
Рабочая группа по миграционной политике СПЧ президентский законопроект раскритиковала и предложила свой. Эксперты исходят из того, что по нынешнему закону "О праве на свободу передвижения" для регистрации нужны два документа – удостоверяющий личность и жилищный документ. На практике же чиновники требуют гораздо больше бумаг. Вроде договоров, согласий наймодателя, всех проживающих, госпошлины, хотя по закону ее нет, и так далее. Срок регистрации определяет начальник паспортного стола. Если вы хотите на пять лет зарегистрироваться, он скажет: "Нет, извините, в Москве можно только на год". При том что в законе не прописано право ограничить срок пребывания россиянина в том или ином городе.
СПЧ для постановки на регистрацию предлагает оставить один документ – удостоверяющий личность. Таковым, по сути, является любой документ, выданный органом внутренних дел, даже справка об утере паспорта, если там есть фотография. А регистрацией граждан, по мнению членов рабочей группы, должна заниматься не ФМС, а Государственная статистическая служба, раз речь идет всего лишь об учете.
По словам Евгения Боброва, от регистрации по месту пребывания следует отказаться. Взамен предлагается следующий механизм. Человек обращается в Государственную статистическую службу, предъявляет свой документ, удостоверяющий личность, и заполняет квитанцию с указанием места жительства. Квитанция действует 10 дней (чуть дольше, чем доходит письмо внутри одного населенного пункта). А гражданину в день обращения в Госстат отправляется свидетельство о регистрации, которое он получит по указанному ранее адресу. С этим свидетельством гражданину предлагается снова прийти в статистическую службу и, если есть в том нужда, проставить в паспорт штамп о регистрации, предъявив полученную бумагу. Если адрес был вымышленным – свидетельства о регистрации человек не получит, кроме того, в учетных документах службы появится отметка о недобросовестности гражданина.
Предложенные экспертами СПЧ поправки к процедуре регистрации могут показаться слишком сложными. А на президентский законопроект, в нынешней его редакции не только не выполнимый, но и бессмысленный, можно бы, наверное, не обращать внимания вовсе. Но мне почти каждая новая законодательная инициатива, исходящая от властей, представляется "тестом на терпение": сегодня под девизом борьбы с нелегалами граждан России обяжут регистрироваться и ходить с паспортом, завтра – отмечать каждый шаг, а затем, например, постановят подтвердить свое право называться гражданином РФ, доказав преданность партии и правительству.
Юристы и правозащитники говорят, что президентский законопроект если не возвращает крепостное право, то прописку возрождает точно. Члены президентского совета по правам человека отмечают, что закон содержит массу противоречий, которые сделают его невыполнимым. Активисты собираются пикетировать Думу, заявляя, что новый закон нарушает конституционное право граждан на свободу передвижения. Впрочем, российские депутаты не слишком обращают внимание на критику, особенно когда речь идет о законопроектах президента. И, вероятно, парламент примет “закон о регистрации” в нынешнем виде. Потому я решила напомнить об основных претензиях к этому документу, понять, как закон будет работать на практике, и выяснить, существуют ли альтернативные способы разобраться с “миграционным бардаком”.
Вилки закона
Самое яркое противоречие президентского законопроекта очевидно и даже забавно. Во второй статье законопроекта говорится о том, что "регистрационный учет носит уведомительный характер…", а статья 3 начинается словами "граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации". Либо "уведомительный характер", либо "обязаны".
В той же третьей статье записано: "Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации". И к чему тогда вообще разговоры о штрафах и угрозы тремя годами колонии за нарушение режима регистрации? Ведь обязательная регистрация и есть ограничение конституционного права на свободу передвижения (статья 27), а собственник, руководствуясь 35-й статьей Конституции, может распоряжаться своим жильем так, как считает нужным, в том числе и регистрировать в нем хоть полк. И не беспокоиться о том, будут все эти люди жить в его квартире или только числиться.
При этом совершенно непонятно, кто и как будет контролировать исполнение закона. Даже вице-премьер Вячеслав Сурков в официальном отзыве правительства на президентский законопроект отметил, что в нем "не закрепляется порядок выявления органами регистрационного учета факта регистрации гражданина РФ по месту пребывания без фактической возможности временного проживания в жилом помещении, а также факта не проживания в жилом помещении лица, зарегистрированного в нем по месту пребывания либо по месту жительства, и не определен орган государственной власти, к полномочиям которого относится утверждение данного порядка".
Наконец, по мнению Вячеслава Поставнина, в недавнем прошлом заместителя директора ФМС РФ, предложенный Путиным законопроект создает парадоксальную ситуацию: при постановке на регистрационный учет иностранцы оказываются в лучшем положении, чем россияне. "Во-первых, они могут вставать на миграционный учет через почтовые отделения. А мы должны будем прийти в паспортный стол или в УФМС, да еще привести собственника, да еще получить согласие всех членов семьи и так далее… Во-вторых, у них остается возможность встать на миграционный учет по месту пребывания в нежилом помещении. У нас такой возможности нет – только по месту жительства. Что само по себе, конечно, удивительно".
Резиновые кормушки
Казалось бы, большой беды, если депутаты примут законопроект таким, каков он есть, может и не случиться – закон попросту не будет работать. Но испортить жизнь сможет многим.
Вот вы когда в последний раз наблюдали на улице сцену "проверка документов"? Я некоторое время назад частенько в них участвовала как проверяемая. Хотя прописка юридически была отменена в 1993 году, фактически от нее никогда не отказывались. Московские милиционеры (тогда они так назывались) смотрели в мой паспорт, находили там тверскую прописку, а затем начиналась борьба за дензнаки. В ход шло всё: от предложений "разойтись по-хорошему" за скромное вознаграждение до угроз о привлечении к ответственности и поездок в отделения.
Пока действовал старый Административный кодекс и положение, по которому зарегистрироваться по месту пребывания следовало в течение 5 дней, противостоять стражам порядка, отстаивая конституционное право на свободу передвижения, было несколько сложнее. После того как в июле 2002 года вступил в силу КоАП, распространивший принцип презумпции невиновности и на административные правонарушения, а вслед за тем до 90 дней увеличили срок, в течение которого нужно регистрироваться, убедить сотрудника внутренних дел в неправедности его придирки к отсутствию временной регистрации стало проще простого. Правда, иногда для этого приходилось "следовать в отделение".
Шансы полицейского доказать (а именно он должен что-то доказывать), что вы без регистрации живете, например, в Москве дольше трех месяцев, стремятся к нулю. Также практически невозможно доказать, что некто, сдает, например, квартиру приезжему из соседней области и незаконно не регистрирует его "свыше установленных законом сроков". Даже если дополнить поправки непременной обязанностью везде и всюду носить с собой железнодорожные и авиабилеты, в которых зафиксирована дата приезда россиянина из одного города в другой (кстати, при старом АК многие именно так и поступали), остаются те, кто приехал на автомобиле. "Сосчитать" этих граждан в нынешних условиях невозможно.
Если человек зарегистрирован, например, во Владимире, работает и живет всю неделю в Москве (пусть даже в съемном жилье), а на выходные возвращается домой, никакие штрафы и угрозы не заставят его регистрироваться по месту пребывания. Хотя бы потому, что на эту регистрацию уйдет, по меньшей мере, неделя, в конце которой он вернется к себе во Владимир. А в случае придирок полицейского, например, всегда можно сказать: утром приехал, вечером уеду.
Но некоторые положения законопроекта могут стать по-настоящему проблемными. Вячеслав Поставнин приводит такой пример: "Скажем, у вашей бабушки есть муниципальное жилье, она уже старенькая, вот-вот может умереть, и для того, чтобы не потерять это жилье, муниципальное, вы туда пропишете своего ребенка или сами пропишетесь, а жить в этой квартире не будете, – всё, вы попадаете под этот закон. Вас могут оштрафовать, а то и посадить на три года. В противном случае – потеряете квартиру".
Не оставляет ощущение, что законопроект, стань он законом, положит начало увлекательной игре "кто ловчее". Победа в ней во многом будет зависеть от мастерства участников. Удастся, например, участковому собрать кучу заявлений от соседей, подтверждающих, что такой-то гражданин, хоть и зарегистрирован, но в квартире не живет, – считай, выиграл. Можно и штрафом пригрозить, можно и сроком. А там и денег попросить, чтобы не раскручивать ситуацию. У враждующих соседей, опять же, появятся дополнительные возможности насолить друг другу. И на неугодного оппозиционера с этим законом можно будет надавить, если выяснится, что живет он не там, где зарегистрирован.
"Если сейчас будет введен этот закон, то миллионы россиян станут нелегалами. И, конечно, во много раз возрастет коррупция, и доносительство поползет черной жижей по стране", – говорит председатель исполкома Форума переселенческих организаций Лидия Графова. Президентский законопроект она называет "вредоносным", потому что под видом борьбы с ненормальным явлением – "резиновыми квартирами" он фактически вводит прописку: "Во всех странах люди по-разному уведомляют государство, где и как их можно найти: ИНН, водительское удостоверение, почтовый адрес. У нас же привязка к определенному жилью – вот в чем ужас прописки. Нормальным людям нужно иметь связь с государством, ничего в этом плохого нет, но это не должна быть привязка кандалами. А наши законодатели в отношении миграции исходят из того, что к нам приезжают преступники, которых надо ловить”.
У меня же складывается впечатление, что менять порядок регистрации решили исключительно ради реорганизации несколько обмелевшей кормушки для нечистоплотных чиновников и полицейских.
Учет, а не контроль
Если допустить, что президент действительно хочет навести порядок в миграционной сфере, то решать проблему нужно совсем иначе, говорит руководитель рабочей группы по миграционной политике президентского Совета по правам человека Евгений Бобров. Нынешняя затея с ужесточением порядка регистрационного учета граждан, которая выглядит как кампания под девизом "найти и обезвредить", представляется ему странной еще и потому, что в ближайшие 2-3 года необходимость в регистрации по месту пребывания отпадет вовсе. По словам Боброва, в России уже начали выдавать универсальные электронные карты, которые с 2015 года станут обязательными. Это некий аналог ID в США, который аккумулирует абсолютно всю информацию о гражданине.
Рабочая группа по миграционной политике СПЧ президентский законопроект раскритиковала и предложила свой. Эксперты исходят из того, что по нынешнему закону "О праве на свободу передвижения" для регистрации нужны два документа – удостоверяющий личность и жилищный документ. На практике же чиновники требуют гораздо больше бумаг. Вроде договоров, согласий наймодателя, всех проживающих, госпошлины, хотя по закону ее нет, и так далее. Срок регистрации определяет начальник паспортного стола. Если вы хотите на пять лет зарегистрироваться, он скажет: "Нет, извините, в Москве можно только на год". При том что в законе не прописано право ограничить срок пребывания россиянина в том или ином городе.
СПЧ для постановки на регистрацию предлагает оставить один документ – удостоверяющий личность. Таковым, по сути, является любой документ, выданный органом внутренних дел, даже справка об утере паспорта, если там есть фотография. А регистрацией граждан, по мнению членов рабочей группы, должна заниматься не ФМС, а Государственная статистическая служба, раз речь идет всего лишь об учете.
По словам Евгения Боброва, от регистрации по месту пребывания следует отказаться. Взамен предлагается следующий механизм. Человек обращается в Государственную статистическую службу, предъявляет свой документ, удостоверяющий личность, и заполняет квитанцию с указанием места жительства. Квитанция действует 10 дней (чуть дольше, чем доходит письмо внутри одного населенного пункта). А гражданину в день обращения в Госстат отправляется свидетельство о регистрации, которое он получит по указанному ранее адресу. С этим свидетельством гражданину предлагается снова прийти в статистическую службу и, если есть в том нужда, проставить в паспорт штамп о регистрации, предъявив полученную бумагу. Если адрес был вымышленным – свидетельства о регистрации человек не получит, кроме того, в учетных документах службы появится отметка о недобросовестности гражданина.
Предложенные экспертами СПЧ поправки к процедуре регистрации могут показаться слишком сложными. А на президентский законопроект, в нынешней его редакции не только не выполнимый, но и бессмысленный, можно бы, наверное, не обращать внимания вовсе. Но мне почти каждая новая законодательная инициатива, исходящая от властей, представляется "тестом на терпение": сегодня под девизом борьбы с нелегалами граждан России обяжут регистрироваться и ходить с паспортом, завтра – отмечать каждый шаг, а затем, например, постановят подтвердить свое право называться гражданином РФ, доказав преданность партии и правительству.
