Ирина Лагунина: Более года назад в США приступила к работе Национальная комиссия по военным полномочиям, которую возглавили бывшие государственные секретари Джеймс Бейкер и Уоррен Кристофер. Задача комиссии состояла в том, чтобы изучить вопрос о военных полномочиях президента и Конгресса и выработать свои рекомендации. На днях комиссия созвала пресс-конференцию и представила журналистам свой доклад. Рассказывает Владимир Абаринов.
Владимир Абаринов: Как ни странно, вопрос о военных полномочиях – «серая зона» американского конституционного права. С одной стороны, президент – главнокомандующий, с другой – право объявлять войну принадлежит Конгрессу. Кроме того, Конгрессу принадлежит «власть кошелька», как называют в Америке право распоряжаться бюджетом. Главнокомандующий может начать войну, но финансировать ее может только Конгресс. Здравый смысл подсказывает, что решение о военной операции зачастую нельзя затягивать, особенно когда речь идет об ответных мерах, и что иногда его приходится принимать секретно, чтобы обеспечить внезапность. В истории США было пять объявленных войн. Все войны после Второй мировой, в которых участвовали США, начиная с Корейской, велись без одобрения Конгресса и формально войнами не считались.
Попыткой снять это противоречие была Резолюция о военных полномочиях, принятая Конгрессом в 1973 году. Президент Никсон наложил на закон вето, но его удалось преодолеть. Президент, согласно резолюции, может отдать приказ о «несанкционированном использовании вооруженных сил». Если в течение 60 дней Конгресс не принимает решение отозвать войска, это означает, что он молчаливо соглашается с решением президента. Этот контрольный срок президент может продлить до 90 дней, если заявит Конгрессу, что отсрочка облегчит вывод войск. Закон этот, по общему мнению, не работает и работать не может. Именно по этой причине бывшие госсекретари Бейкер и Кристофер взялись за поиски выхода из положения.
Джеймс Бейкер описал нынешнее положение так.
Джеймс Бейкер: Разумеется, наша Конституция наделяет президента полномочиями главнокомандующего. Конгресс, в свою очередь, распоряжается кошельком и имеет право объявлять войну. Но, как показывает история, президент и Конгресс зачастую не соглашаются с таким распределением ролей. А Верховный Суд уклоняется от решения этой конституционной проблемы.
После 14 месяцев изучения вопроса, семи заседаний в разных концах страны и бесед с более чем 40 экспертами в этой области наша комиссия пришла к единодушному выводу о том, что главный закон, регулирующий этот процесс – Резолюция о военных полномочиях 1973 года – не работает, и потому его следует отменить и заменить лучшим законом.
Владимир Абаринов: В чем сопредседатели комиссии видят главный недостаток закона 1973 года?
Джеймс Бейкер: Самый существенный дефект резолюции 1973 года состоит в том, что большинство экспертов считает ее неконституционной, хотя, надо отметить, Верховный Суд никогда не выносил решений, касающихся этого закона непосредственно. Мы полагаем, что власть закона, а это, конечно же, краеугольный камень американской демократии, страдает вследствие того, что закон, регулирующий жизненно важную сферу политики, постоянно повергается сомнению или игнорируется.
Владимир Абаринов: Джеймс Бейкер считает, что согласие Конгресса на войну не может быть молчаливым.
Джеймс Бейкер: Но в Резолюции о военных полномочиях 1973 года есть и другие слабые места. К примеру, она гласит, что президент должен информировать Конгресс о вооруженном конфликте, после чего он обязан вывести войска из зоны вооруженного конфликта в течение 60 или 90 дней, если Конгресс не одобрит военную операцию. Таким образом, Конгресс имеет возможность прекратить операцию просто своим бездействием.
Неудивительно, что ни один президент ни разу не представил Конгрессу доклад о начавшемся вооруженном конфликте, дабы не брать на себя обязательство вывода войск. В итоге закон 73-го года чаще нарушается, чем соблюдается. Признавая это, многие предлагали внести в неудачный закон поправки или заменить его, но эти предложения никогда не заходили слишком далеко – обычно по той простой причине, что авторы этих предложений действовали либо в интересах президента, либо в интересах Конгресса. Однако общим лейтмотивом этих попыток была необходимость содержательных консультаций между президентом и Конгрессом до того, как страна вступит в войну.
Владимир Абаринов: Так что же предлагает национальная комиссия?
Уоррен Кристофер: Из всех мучительных решений, которые должна принимать страна, возможно, самое судьбоносное из всех – это решение начать войну. Основная цель нашего законопроекта – обеспечить проведение консультаций между президентом и Конгрессом до вступления в войну.
Согласно нашему проекту, президент должен провести консультации с объединенным комитетом Конгресса до направления войск в зону значительного вооруженного конфликта. Закон содержит определение термина «значительный конфликт» - это боевая операция, которая продолжается одну неделю, или мы ожидаем, что она продлится одну неделю.
Если для начала операции необходима секретность, препятствующая предварительным консультациям, президент обязан провести консультации с комитетом в течение трех дней после того, как конфликт начался. Мы оговариваем в законе, что консультации – это не просто уведомление Конгресса о начавшихся боевых действиях. Это своевременный обмен мнениями.
В течение 30 дней после начала конфликта Конгресс должен поставить на голосование резолюцию об одобрении нашего участия в конфликте. Если резолюция об одобрении не проходит, любой сенатор или конгрессмен вправе внести проект резолюции о неодобрении, и она будет иметь тот же привилегированный статус, что и резолюция об одобрении. Разумеется, резолюция о неодобрении получает силу закона лишь в том случае, если она подписана президентом или если Конгресс преодолел президентское вето.
Как бы то ни было, если преодолеть вето не удается, Конгресс все же имеет процедурную возможность выразить свое несогласие – например, он может отказаться финансировать операцию, которую не одобряет.
Владимир Абаринов: По мнению Кристофера, эти предложения отражают волю народа.
Уоррен Кристофер: Этот относительно простой, прагматичный закон отражает единогласное мнение всех 12 членов нашей комиссии, какими бы разными ни были наши послужные списки. Так что мы выносим на ваш суд наш общий взгляд, сформировавшийся в ходе длительных дискуссий. Я полагаю, мы пришли к уверенности в том, что наше предложение – благо для президента, благо для Конгресса и, самое главное, благо для американского народа.
С точки зрения американского народа, этот закон, как мы считаем, существенно улучшит механизм сотрудничества между президентом и Конгрессом по вопросам, имеющим отношение к войне. Мы изучили результаты опросов за последние 70 лет, и они говорят о том, что американский народ хочет именно этого. Американцы хотят, чтобы президент и Конгресс работали сообща над такими серьезными проблемами.
Владимир Абаринов: Член комиссии, бывший законодатель и видный общественный деятель Ли Хэмилтон.
Ли Хэмилтон: Полагаю, все согласны, что перед тем, как послать на войну молодых мужчин и женщин, президент должен выслушать лучших из доступных ему или ей специалистов. Именно это мы и пытаемся сделать. И это все, что мы пытаемся сделать – обеспечить президенту Соединенных Штатов при принятии мучительного, как сказал Уоррен Кристофер, решения, вступать или не вступать в войну, обеспечить ему или ей наилучшую из возможных рекомендаций. Конечно, такие рекомендации должны исходить от ближайших советников президента, но не только от них. Президент должен услышать и независимое мнение, и такое мнение он найдет в Конгрессе, потому что члены Конгресса не зависят от него, они не обязаны ему своим местом, у каждого из них своя собственная политическая база.
Владимир Абаринов: Уоррен Кристофер указал на еще один недостаток резолюции 73 года.
Уоррен Кристофер: Могу добавить: один из просчетов Резолюции о военных полномочиях состоит в том, что она не определяет круг лиц, с которыми должен консультироваться президент. В результате президент или не консультируется ни с кем вообще, или консультируется с теми, кто, как он предполагает, поддерживает военное решение. Такова человеческая натура, и в этом кроется, я бы сказал, фундаментальный изъян нынешнего закона. Он просто оставляет в стороне 535 членов Конгресса, с которыми президент мог бы проконсультироваться.
Владимир Абаринов: По словам Ли Хэмилтона, предложение комиссии сохраняет нынешний баланс сил.
Ли Хэмилтон: Думаю, существенно здесь то, что Конгресс много раз пытался принять поправки к резолюции о военных полномочиях. И всякий раз спотыкался. Всякий раз терпел неудачу. Причина, по которой все эти попытки не имели успеха, заключается в том, что поправки, которые вносились, меняли конституционный баланс сил между ветвями власти – то в пользу президента, то в пользу Конгресса. Они проваливались именно по этой принципиальной причине.
Владимир Абаринов: Война в Ираке была санкционирована Конгрессом, но президент Буш при этом настойчиво подчеркивал, что делает это не по обязанности, а в интересах обеспечения национального единства. На пресс-конференции Джеймса Бейкера спросили и об этой войне.
- Если бы этот закон уже действовал в тот момент, когда начиналась иракская война, развивались ли бы события хоть немного иначе? Думаете, было бы больше консультаций или более трезвый взгляд на данные разведки?
Джеймс Бейкер: Вы задаете гипотетический вопрос. А я уже давным-давно – я провел наверху 15 лет жизни – давным-давно научился не отвечать на гипотетические вопросы. Уверен, что мой сопредседатель думает точно так же. Как я уже сказал ранее, мы не взяли на себя эту задачу вследствие того или иного конкретного конфликта. Мы не имели в виду в своем докладе никакой конкретный конфликт. И кроме того, в огромном большинстве случаев, в том числе в том, на который вы ссылаетесь, Конгресс принял решение подавлящим большинством как в Сенате, так и в Палате представителей.
Владимир Абаринов: Джеймс Бейкер подчеркнул, что предложение комиссии – отнюдь не окончательное решение вопроса, а просто выход из сложившейся ситуации.
Джеймс Бейкер: Нынешняя система работает со сбоями. Позвольте мне повторить еще раз: то, что мы предлагаем здесь, - это практическое решение проблемы, которая не может быть решена, если этого не сделает Верховный Суд или если не будет принята соответствующая поправка к Конституции. Поэтому нам необходимо найти какой-то практический способ действий, который будет лучше ныне существующего.
Владимир Абаринов: На вопрос, что думают о предложениях комиссии кандидаты в президенты, Бейкер ответил, что об этом лучше спросить у них самих.
