О ситуации вокруг ДОВСЕ шла речь в дискуссии, организованной вашингтонским Институтом Брукингса
В то время, как внимание прессы и экспертов по контролю над вооружениями сосредоточено на американо-российских переговорах об ограничении стратегических наступательных вооружений, вступивших в завершающую фазу, остается неопределенной судьба другого основополагающего документа – Договора об обычных вооруженных силах в Европе. Два с лишним года назад Россия приостановила выполнение своих обязательств по этому договору. О значении договора и возможных путях выхода из создавшегося положения шла речь на днях в дискуссии, организованной вашингтонским Институтом Брукингса.
Договор об обычных вооруженных силах в Европе был подписан в ноябре 1990 года в Париже и вступил в силу спустя два года. Это было соглашение между двумя военно-политическими блоками – НАТО и Варшавским договором. Документ вводил ограничения на размещение сил и вооружений в Европе, устанавливал равновесие сторон. С ликвидацией Варшавского договора и расширением НАТО блоковая система безопасностим в Европе исчезла. Из шести государств - членов Варшавского договора пять стран вступили в НАТО, а шестое распалось на 15 независимых стран, из которых три присоединились к НАТО, а некоторые другие стремятся к этому.
В соответствии с новыми политическими реалиями была разработана новая, адаптированная версия Договора, в которой вместо блоковых устанавливаются национальные и территориальные лимиты на размещение войск и вооружений. Адаптированный Договор был подписан в ноябре 1999 года в Стамбуле и сопровождался рядом дополнительных договоренностей. Россия, в частности, обязалась освободить от своего военного присутствия Молдавию и Грузию. В июле 2007 года Москва объявила, что приостанавливает для себя действие Договора. Главным аргументом российского правительства были планы размещения элементов американской системы противоракетной обороны в Польше и Чехии.
О значении Договора об обычных силах и нынешней ситуации вокруг него говорит Энн Витковски – высокопоставленный сотрудник государственного департамента США.
- С нашей точки зрения, Договор об обычных вооруженных силах в Европе и связанные с ним меры безопасности стали опорой архитектуры неразделенной Европы, которую государства стремились построить с тех пор, как закончилась холодная война, и до некоторой степени эта интеграция теперь может быть утрачена. Мы считаем, развал Договора может стать сигналом к возникновению новых разделительных линий. Союзники по НАТО полагают, что адаптированный Договор необходимо довести до исполнения, однако они увязывают его ратификацию с выполнением Россией политических обязательств, которые она взяла на себя в 1999 году одновременно с подписанием адаптированного договора – обязательств о выводе российских сил из Молдавии и российских военных баз из Грузии. Русские утверждают, что нынешний Договор отстал от событий, и его следует заменить адаптированным текстом 1999 года, который ратифицирован Россией, но не членами НАТО. Россия оспаривает увязку с Молдавией и Грузией.
Каково же положение на сегодняшний день? Россия приостановила выполнение Договора более двух лет назад, в декабре 2007-го, и Договор находится в опасности. США и их союзники продолжают выполнять свои обязательства, но попытки договориться о путях разрешения создавшейся ситуации, как представляется, зашли в тупик.
Такая ситуация не может длиться долго. Решат ли американские должностные лица, что договоренности по-прежнему отвечают интересам США и их союзников, или решат, что нет – в любом случае, США заинтересованы в том, чтобы определить дальнейшие шаги относительно Договора. И, разумеется, мы должны это сделать в тесном сотрудничестве с нашими союзниками, а в определенных случаях наши союзники должны играть ведущую роль. Контроль над вооружениями никогда не может быть самоцелью. Он возникает в определенном военно-политическом контексте и помогает решать коренные дилеммы посредством согласованных сторонами ограничений. Политики могут не соглашаться по вопросу о том, стоит ли в нынешней европейской обстановке спасать Договор, но необходимо обратиться к контексту, проанализировать его, чтобы понять, какие у нас есть варианты.
Энн Витковски напомнила, какие задачи решал Договор в то время, когда он был подписан:
- Первоначальные цели Договора кое в чем весьма далеки от условий, которые мы имеем сегодня. Договор предоставил уникальную возможность устранить угрозу подавляющего превосходства Советского Союза и Варшавского пакта в обычных вооружениях в Европе – превосходства, которое в случае войны сделало бы маловероятной нашу победу. НАТО вряд ли одержала бы ее без обращения к ядерному оружию. Это превосходство выражалось в трех факторах: существенное численное преимущество во всех ключевых категориях обычных вооружений, снаряжения и личного состава; подавляющее доминирование советского оружия и вооруженных сил внутри Восточного блока; и наконец, географическое преимущество, особенно за счет войск, развернутых в Восточной Германии. Совершенно иная картина, чем то, что мы видим сегодня.
По оценке госдепартамента, договор доказал свою эффективность.
- Я думаю, первоначальный Договор оказался весьма успешным, - полагает Энн Витковски. - Он стал важным средством обеспечения предсказуемости и прозрачности в сфере обычных сил в период глубокой трансформации системы европейской безопасности, период, который начался после падения Берлинской стены, вывода советских вооруженных сил из Центральной и Восточной Европы, краха Варшавского пакта и, наконец, распада Советского Союза. Более 69 тысяч единиц боевой техники было уничтожено в соответствии с Договором. Более 55 тысяч инспекций было проведено в порядке обмена информацией.
- Каковы дополнительные обязательства России по выводу войск и вооружекний из сопредельных государств?
- Ряд важных соглашений был достигнут параллельно с заключением адаптированного Договора в качестве составной части этой комплексной сделки. Эти соглашения касались российских войск в Грузии и Молдавии. Эти обязательства, помимо прочего, предусматривают, что Россия должна вывести свои силы из Молдавии, демонтировать две свои базы в Грузии и договориться о сроках закрытия двух оставшихся. До грузино-российского конфликта 2008 года Россия закрыла три из четырех своих баз в Грузии. Но несмотря на обязательство закрыть одну из баз, в Гудауте, к июлю 2001 года, российские силы там остались. Что касается Молдавии, то значительный объем военной техники и боеприпасов из Приднестровья выведен, но никаких дополнительных шагов с 2004 года не предпринималось, и российские силы там тоже остаются.
Шерман Гарнетт, эксперт по контролю над вооружениями из Мичиганского университета, считает позицию Москвы в вопросе об обычных силах в Европе проявлением общей тенденции к пересмотру действующих договоренностей:
- Я думаю, Россия является одной из ревизионистских сил не только относительно Договора об обычных вооруженных силах и вооружениях в Европе, хотя она и не вышла из договора, а только приостановила его исполнение. Русские выглядят ревизионистами и в целом – в диалоге с Европейским Союзом, с НАТО, и это заставляет предполагать, что они хотели бы пересмотреть всю совокупность проблем европейской безопасности. По-моему, режим Путина считает, что российская дипломатия была не на высоте в 90-е годы, и от некоторых из ныне действующих обязательств они хотели бы избавиться или, по крайней мере, пересмотреть их сегодня заново.
Шерман Гарнетт считает, что начинать переговоры заново гораздо труднее, нежели адаптировать существующие договоренности:
- Легко сказать: договор не пригоден к использованию, надо, наверно, начать сначала. Но люди, говорящие это, должны взвесить, что это значит – начать сначала. На обломках чего мы пытаемся построить новую систему безопасности? Мне кажется, нам стоило бы всерьез заняться поиском путей приспособления Договора, его трансформации - в конечном счете это лучше, чем наблюдать, как он превращается в обломки. Потому я считаю, что будет чрезвычайно сложно начать с чистого листа или заново вступить в переговоры по всему набору мер прозрачности, заново устанавливать ограничения, особенно с учетом всех этих сложных географических обстоятельств.
Джек Макосланд из Пенсильванского университета призвал к поиску точек соприкосновения, учету интересов партнера:
- Контроль над вооружениями – это инструмент государственной политики. Это не задача, не цель, не итог. Это средство к достижению цели. Думаю, все мы можем вообразить сценарии, при которых более жесткий контроль над вооружениями способен сделать государство менее безопасным. Важно иметь в виду контекст. Это не альтруизм. Некоторые могут обсуждать вопросы контроля над вооружениями с моральной, этической, или альтруистической точки зрения, но в этой сфере господствует политика. Поэтому вопрос стоит так: отвечает это вашим национальным интересам или нет? С кем бы вы ни вели переговоры, вы должны определить, в чем состоит взаимный интерес. Существует ли поле общих интересов, где мы можем договориться? Для меня во многих отношениях это суть нашей дискуссии. В чем состоит взаимный интерес сегодня? Существовало ли в конце 80-х и начале 90-х годов уникальное стечение обстоятельств, позволившее заключить этот договор? Возможно ли реконструировать эти обстоятельства или перед нами новое сочетание взаимных интересов?
По словам Джека Макосланда, европейцы придают Договору об обычных силах гораздо большее значение, чем США, и имеют на это основания:
- Европейцы называют Договор об обычных силах "краеугольным камнем европейской безопасности". Со всем уважением к европейцам должен сказать, что они употребляют это выражение так давно, что оно уже превратилось в избитую фразу. Но мое общение с европейцами в последние несколько лет говорит о том, что их все еще преследует неотступный страх конфликта. Я думаю мы, американцы, слишком охотно теперь перескакиваем через тот факт, что Европа в течение XX века была континентом в состоянии войны, и смотрим на нее как на зону спокойствия.
XX век в Европе начался войной на Балканах; войной на Балканах он и закончился. На территории Европы имели место две горячие войны и одна холодная, чреватая таким взрывом насилия, по сравнению с которым две предшествующие большие войны выглядят незначительными. И память об этом в сознании многих европейцев до сих пор жива. Кто-то будет доказывать, что контроль над вооружениями предотвратил конфликт, но в Европе твердо убеждены, что он всего лишь уменьшил вероятность конфликта. Там по-прежнему существуют определенные региональные трения, которыми они озабочены особенно. Возможно, некоторые не сознают это, но Дейтонские соглашения о мире на Балканах имеют приложение о контроле над вооружениями, которое представляет собой во многих отношениях копию Договора об обычных силах, и балканские страны выразили желание в какой-то момент присоединиться к большому Договору. Есть беспокойство по поводу напряженности на Кавказе между Азербайджаном и Арменией, которым Договор об обычных силах дает некоторые гарантии. И наконец, балтийские республики – они сейчас не входят в зону Договора, но хотели бы присоединиться к нему, если адаптированный вариант вступит в силу. Так что европейцев все это волнует. И конечно, их беспокоит вопрос о том, куда мы идем теперь, в XXI столетии, что означает перезагрузка или нормализация отношений с Российской Федерацией? Они явно волнуются, когда американо-российские отношения испытывают трудности. И это все в большей мере имеет отношение не только к проблемам безопасности, но и к вопросам экономики и энергетики. Вполне очевидно также, что для них сигнал тревоги прозвучал во время грузинской войны.
По общему мнению экспертов, Договор об обычных силах в Европе надо сохранить, пусть в измененном виде. Около двух лет назад страны НАТО передали России свои предложения, однако никакого конструктивного ответа не получили. Пришло время искать выход из тупика.
Фрагмент аналитического журнала "Время и мир".
В то время, как внимание прессы и экспертов по контролю над вооружениями сосредоточено на американо-российских переговорах об ограничении стратегических наступательных вооружений, вступивших в завершающую фазу, остается неопределенной судьба другого основополагающего документа – Договора об обычных вооруженных силах в Европе. Два с лишним года назад Россия приостановила выполнение своих обязательств по этому договору. О значении договора и возможных путях выхода из создавшегося положения шла речь на днях в дискуссии, организованной вашингтонским Институтом Брукингса.
Договор об обычных вооруженных силах в Европе был подписан в ноябре 1990 года в Париже и вступил в силу спустя два года. Это было соглашение между двумя военно-политическими блоками – НАТО и Варшавским договором. Документ вводил ограничения на размещение сил и вооружений в Европе, устанавливал равновесие сторон. С ликвидацией Варшавского договора и расширением НАТО блоковая система безопасностим в Европе исчезла. Из шести государств - членов Варшавского договора пять стран вступили в НАТО, а шестое распалось на 15 независимых стран, из которых три присоединились к НАТО, а некоторые другие стремятся к этому.
В соответствии с новыми политическими реалиями была разработана новая, адаптированная версия Договора, в которой вместо блоковых устанавливаются национальные и территориальные лимиты на размещение войск и вооружений. Адаптированный Договор был подписан в ноябре 1999 года в Стамбуле и сопровождался рядом дополнительных договоренностей. Россия, в частности, обязалась освободить от своего военного присутствия Молдавию и Грузию. В июле 2007 года Москва объявила, что приостанавливает для себя действие Договора. Главным аргументом российского правительства были планы размещения элементов американской системы противоракетной обороны в Польше и Чехии.
О значении Договора об обычных силах и нынешней ситуации вокруг него говорит Энн Витковски – высокопоставленный сотрудник государственного департамента США.
- С нашей точки зрения, Договор об обычных вооруженных силах в Европе и связанные с ним меры безопасности стали опорой архитектуры неразделенной Европы, которую государства стремились построить с тех пор, как закончилась холодная война, и до некоторой степени эта интеграция теперь может быть утрачена. Мы считаем, развал Договора может стать сигналом к возникновению новых разделительных линий. Союзники по НАТО полагают, что адаптированный Договор необходимо довести до исполнения, однако они увязывают его ратификацию с выполнением Россией политических обязательств, которые она взяла на себя в 1999 году одновременно с подписанием адаптированного договора – обязательств о выводе российских сил из Молдавии и российских военных баз из Грузии. Русские утверждают, что нынешний Договор отстал от событий, и его следует заменить адаптированным текстом 1999 года, который ратифицирован Россией, но не членами НАТО. Россия оспаривает увязку с Молдавией и Грузией.
Каково же положение на сегодняшний день? Россия приостановила выполнение Договора более двух лет назад, в декабре 2007-го, и Договор находится в опасности. США и их союзники продолжают выполнять свои обязательства, но попытки договориться о путях разрешения создавшейся ситуации, как представляется, зашли в тупик.
Контроль над вооружениями никогда не может быть самоцелью. Он возникает в определенном военно-политическом контексте и помогает решать коренные дилеммы посредством согласованных сторонами ограничений
Такая ситуация не может длиться долго. Решат ли американские должностные лица, что договоренности по-прежнему отвечают интересам США и их союзников, или решат, что нет – в любом случае, США заинтересованы в том, чтобы определить дальнейшие шаги относительно Договора. И, разумеется, мы должны это сделать в тесном сотрудничестве с нашими союзниками, а в определенных случаях наши союзники должны играть ведущую роль. Контроль над вооружениями никогда не может быть самоцелью. Он возникает в определенном военно-политическом контексте и помогает решать коренные дилеммы посредством согласованных сторонами ограничений. Политики могут не соглашаться по вопросу о том, стоит ли в нынешней европейской обстановке спасать Договор, но необходимо обратиться к контексту, проанализировать его, чтобы понять, какие у нас есть варианты.
Энн Витковски напомнила, какие задачи решал Договор в то время, когда он был подписан:
- Первоначальные цели Договора кое в чем весьма далеки от условий, которые мы имеем сегодня. Договор предоставил уникальную возможность устранить угрозу подавляющего превосходства Советского Союза и Варшавского пакта в обычных вооружениях в Европе – превосходства, которое в случае войны сделало бы маловероятной нашу победу. НАТО вряд ли одержала бы ее без обращения к ядерному оружию. Это превосходство выражалось в трех факторах: существенное численное преимущество во всех ключевых категориях обычных вооружений, снаряжения и личного состава; подавляющее доминирование советского оружия и вооруженных сил внутри Восточного блока; и наконец, географическое преимущество, особенно за счет войск, развернутых в Восточной Германии. Совершенно иная картина, чем то, что мы видим сегодня.
По оценке госдепартамента, договор доказал свою эффективность.
- Я думаю, первоначальный Договор оказался весьма успешным, - полагает Энн Витковски. - Он стал важным средством обеспечения предсказуемости и прозрачности в сфере обычных сил в период глубокой трансформации системы европейской безопасности, период, который начался после падения Берлинской стены, вывода советских вооруженных сил из Центральной и Восточной Европы, краха Варшавского пакта и, наконец, распада Советского Союза. Более 69 тысяч единиц боевой техники было уничтожено в соответствии с Договором. Более 55 тысяч инспекций было проведено в порядке обмена информацией.
- Каковы дополнительные обязательства России по выводу войск и вооружекний из сопредельных государств?
- Ряд важных соглашений был достигнут параллельно с заключением адаптированного Договора в качестве составной части этой комплексной сделки. Эти соглашения касались российских войск в Грузии и Молдавии. Эти обязательства, помимо прочего, предусматривают, что Россия должна вывести свои силы из Молдавии, демонтировать две свои базы в Грузии и договориться о сроках закрытия двух оставшихся. До грузино-российского конфликта 2008 года Россия закрыла три из четырех своих баз в Грузии. Но несмотря на обязательство закрыть одну из баз, в Гудауте, к июлю 2001 года, российские силы там остались. Что касается Молдавии, то значительный объем военной техники и боеприпасов из Приднестровья выведен, но никаких дополнительных шагов с 2004 года не предпринималось, и российские силы там тоже остаются.
Русские выглядят ревизионистами и в целом – в диалоге с Европейским Союзом, с НАТО, и это заставляет предполагать, что они хотели бы пересмотреть всю совокупность проблем европейской безопасности
Шерман Гарнетт, эксперт по контролю над вооружениями из Мичиганского университета, считает позицию Москвы в вопросе об обычных силах в Европе проявлением общей тенденции к пересмотру действующих договоренностей:
- Я думаю, Россия является одной из ревизионистских сил не только относительно Договора об обычных вооруженных силах и вооружениях в Европе, хотя она и не вышла из договора, а только приостановила его исполнение. Русские выглядят ревизионистами и в целом – в диалоге с Европейским Союзом, с НАТО, и это заставляет предполагать, что они хотели бы пересмотреть всю совокупность проблем европейской безопасности. По-моему, режим Путина считает, что российская дипломатия была не на высоте в 90-е годы, и от некоторых из ныне действующих обязательств они хотели бы избавиться или, по крайней мере, пересмотреть их сегодня заново.
Шерман Гарнетт считает, что начинать переговоры заново гораздо труднее, нежели адаптировать существующие договоренности:
- Легко сказать: договор не пригоден к использованию, надо, наверно, начать сначала. Но люди, говорящие это, должны взвесить, что это значит – начать сначала. На обломках чего мы пытаемся построить новую систему безопасности? Мне кажется, нам стоило бы всерьез заняться поиском путей приспособления Договора, его трансформации - в конечном счете это лучше, чем наблюдать, как он превращается в обломки. Потому я считаю, что будет чрезвычайно сложно начать с чистого листа или заново вступить в переговоры по всему набору мер прозрачности, заново устанавливать ограничения, особенно с учетом всех этих сложных географических обстоятельств.
Джек Макосланд из Пенсильванского университета призвал к поиску точек соприкосновения, учету интересов партнера:
- Контроль над вооружениями – это инструмент государственной политики. Это не задача, не цель, не итог. Это средство к достижению цели. Думаю, все мы можем вообразить сценарии, при которых более жесткий контроль над вооружениями способен сделать государство менее безопасным. Важно иметь в виду контекст. Это не альтруизм. Некоторые могут обсуждать вопросы контроля над вооружениями с моральной, этической, или альтруистической точки зрения, но в этой сфере господствует политика. Поэтому вопрос стоит так: отвечает это вашим национальным интересам или нет? С кем бы вы ни вели переговоры, вы должны определить, в чем состоит взаимный интерес. Существует ли поле общих интересов, где мы можем договориться? Для меня во многих отношениях это суть нашей дискуссии. В чем состоит взаимный интерес сегодня? Существовало ли в конце 80-х и начале 90-х годов уникальное стечение обстоятельств, позволившее заключить этот договор? Возможно ли реконструировать эти обстоятельства или перед нами новое сочетание взаимных интересов?
По словам Джека Макосланда, европейцы придают Договору об обычных силах гораздо большее значение, чем США, и имеют на это основания:
- Европейцы называют Договор об обычных силах "краеугольным камнем европейской безопасности". Со всем уважением к европейцам должен сказать, что они употребляют это выражение так давно, что оно уже превратилось в избитую фразу. Но мое общение с европейцами в последние несколько лет говорит о том, что их все еще преследует неотступный страх конфликта. Я думаю мы, американцы, слишком охотно теперь перескакиваем через тот факт, что Европа в течение XX века была континентом в состоянии войны, и смотрим на нее как на зону спокойствия.
XX век в Европе начался войной на Балканах; войной на Балканах он и закончился. На территории Европы имели место две горячие войны и одна холодная, чреватая таким взрывом насилия, по сравнению с которым две предшествующие большие войны выглядят незначительными. И память об этом в сознании многих европейцев до сих пор жива. Кто-то будет доказывать, что контроль над вооружениями предотвратил конфликт, но в Европе твердо убеждены, что он всего лишь уменьшил вероятность конфликта. Там по-прежнему существуют определенные региональные трения, которыми они озабочены особенно. Возможно, некоторые не сознают это, но Дейтонские соглашения о мире на Балканах имеют приложение о контроле над вооружениями, которое представляет собой во многих отношениях копию Договора об обычных силах, и балканские страны выразили желание в какой-то момент присоединиться к большому Договору. Есть беспокойство по поводу напряженности на Кавказе между Азербайджаном и Арменией, которым Договор об обычных силах дает некоторые гарантии. И наконец, балтийские республики – они сейчас не входят в зону Договора, но хотели бы присоединиться к нему, если адаптированный вариант вступит в силу. Так что европейцев все это волнует. И конечно, их беспокоит вопрос о том, куда мы идем теперь, в XXI столетии, что означает перезагрузка или нормализация отношений с Российской Федерацией? Они явно волнуются, когда американо-российские отношения испытывают трудности. И это все в большей мере имеет отношение не только к проблемам безопасности, но и к вопросам экономики и энергетики. Вполне очевидно также, что для них сигнал тревоги прозвучал во время грузинской войны.
По общему мнению экспертов, Договор об обычных силах в Европе надо сохранить, пусть в измененном виде. Около двух лет назад страны НАТО передали России свои предложения, однако никакого конструктивного ответа не получили. Пришло время искать выход из тупика.
Фрагмент аналитического журнала "Время и мир".