Ирина Лагунина: Статистика утверждает, что число вооруженных конфликтов в мире уменьшается. Насколько устойчива эта тенденция и какова в этом заслуга дипломатов? Дискуссию о превентивной дипломатии, в которой принял участие заместитель генерального секретаря ООН по политическим вопросам Линн Паско, провел недавно вашингтонский Институт Брукингса. Рассказывает Владимир Абаринов.
Владимир Абаринов: Согласно последнему докладу Стокгольмского института исследования проблем мира, – SIPRI – в прошлом году оставались в активной фазе 17 крупных вооруженных конфликтов в 16 странах мира. В 1999 году число действующих конфликтов составляло 27 в 25 странах. За исключением войны 2008 года между Россией и Грузией за последние шесть лет не наблюдалось ни одного конфликта между государствами. Только в шести случаях борьба ведется за контроль над территорией и в 11 – это соперничество за власть. Является ли это следствием международных усилий по раннему предупреждению конфликтов? Заместитель генерального секретаря ООН Линн Паско убежден, что превентивная дипломатия должна стать основным инструментом международного сообщества.
Линн Паско: В то время как научные исследования, кажется, подводят к выводу о том, что число конфликтов в последние годы снижается, из нашего наблюдательного пункта в Нью-Йорке ситуация выглядит иначе. Судан, Демократическая Республика Конго, Афганистан, Ирак, Сомали, Мадагаскар, Южный Ливан, Юг Киргизии, Непал, Шри-Ланка, Мальдивы, Пакистан – недостатка в горячих точках, требующих приложения нашей энергии, не ощущается. Кризисы и конфликты не столько исчезают, сколько эволюционируют. Правительства, региональные и глобальные институты по-прежнему с величайшим трудом реагируют на них. Сегодня несут службу больше голубых касок, чем когда бы то ни было прежде в нашей истории. Попытки содержать миротворческие операции даются ООН огромным напряжением сил. Глобальный финансовый кризис усугубляет чувство нагрузки, поскольку далекие конфликты и их последствия требуют высоких затрат.
В Организации Объединенных Наций все эти факторы способствуют повторному открытию – или второму рождению, если угодно - превентивной дипломатии и посредничества как рентабельному варианту действий по урегулированию кризисов. Страны ищут более точные подходы ко всем стадиям развития конфликта. В процессе этих поисков у них возникает свежий взгляд на старое искусство дипломатии и посредничества, которые в последние годы почему-то стали менее модным инструментом ООН, чем другие.
Владимир Абаринов: В прошлом месяце Совет Безопасности ООН провел специальное заседание по превентивной дипломатии. На нем отмечалось, что задачи, стоящие перед международными посредниками, сегодня существенно изменились. В частности, представитель Всемирного банка Сара Клифф, руководившая подготовкой недавно опубликованного доклада на тему "Конфликты, безопасность и развитие", отметила, что если до конца 90-х годов соглашения о мирном урегулировании в целом достигали своей цели, то сегодня стороны, подписавшие такие соглашения, все чаще возобновляют вооруженную борьбу, что говорит о непрочности достигнутых договренностей. Кроме того, в постконфликтных странах наблюдается высокий уровень преступности и насилия.
Линн Паско продолжает.
Линн Паско: Наша конечная цель вполне ясна: добиться большего не только в деле стабилизации конфликтов и смягчения страданий, к которым они ведут, но и в их предотвращении и решении спорных проблем политическими средствами. Прогресс в этом направлении отвечает интересам всех государств-членов и не в последнюю очередь – интересам Соединенных Штатов, которые вернулись к дипломатии как инструменту решения международных проблем.
Необходимость более активных политических действий ради мира в горячих точках очевидна. Во-первых, причины большинства конфликтов, которые могут или, возможно, уже перешли в фазу насилия, коренятся в политических проблемах, требующих политических решений. Силовое вмешательство способно обеспечить передышку от кровопролития, но редко снимает противоречия, которые стали движущей силой конфликта, такие как этническое и религиозное неравенство в материальном плане и в доступе к власти. Например, разве приходится сомневаться в том, что одна лишь безопасность не станет устойчивой опорой Ирака и Афганистана в будущем? Или что проблемы Судана являются в значительной мере политическими по сути?
Во-вторых, мы знаем, что недоверие участников гражданских конфликтов друг к другу зачастую так велико, что они неспособны достигнуть компромисса без помощи международного посредничества, содействия или дипломатической поддержки. ООН как всемирная организация, остающаяся над схваткой, привносит в решение этих проблем особую легитимность, беспристрастность и, мы надеемся, подлинную компетентность. Она способна также, помимо заключения мирных договоренностей, привлечь к дальнейшим усилиям по укреплению мира свой аппарат, специализирующийся на развитии государств, уважении прав человека и решении гуманитарных вопросов.
В-третьих, известно, что политические действия уместны до, во время и по окончании конфликта. В идеале мы, прежде всего, хотим предотвратить взрыв насилия. Но даже если эта попытка терпит неудачу, энергичные дипломатия и посредничество требуются для того, чтобы посредством переговоров положить конец столкновениям, а затем помочь странам наладить политический диалог в целях примирения и
восстановления. Слишком многие страны терпят неудачу на этой последней стадии и снова сползают в
конфликт.
Владимир Абаринов: Заместитель генерального секретаря ООН коснулся в числе прочих и гражданского конфликта в Киргизии.
Линн Паско: Я должен также упомянуть Киргизию и усилия нашего Регионального центра превентивной дипломатии в Центральной Азии по смягчению кризиса. Начиная с изгнания президента Бакиева в апреле наш старший посланник, офис которого находится в Туркмении, регулярно посещал Бишкек. Он работает в тесном сотрудничестве с ОБСЕ, другими организациями и представителями с тем, чтобы способствовать переходному периоду и примирению и предотвратить повторение конфликта.
Владимир Абаринов: Линн Паско убежден, что у превентивной дипломатии хорошие перспективы в будущем.
Линн Паско: В заключение позвольте мне сказать, что годы дипломатической работы убедили меня в том, что в любой дискуссии о превентивной дипломатии требуются сдержанность и терпение. Я знаю, что, несмотря на некоторый прогресс, Организации Объединенных Наций и международному сообществу в целом предстоит еще долгий путь, прежде чем мы сможем надежно предсказывать, предотвращать и дипломатическими средствами воздействовать на конфликты во всем мире.
Владимир Абаринов: Оппонентом заместителя генерального секретаря стал сотрудник Совета по международным отношениям Пол Стэйрз.
Пол Стэйрз: Слушая заместителя генерального секретаря Паско, я не мог избавиться от ощущения, что я все это уже слышал. Он наверняка согласится с тем, что, начиная с конца "холодной войны", все до единого генеральные секретари расхваливали достоинства предотвращения конфликтов и пытались сделать приоритетом ООН перенос центра тяжести на превентивную дипломатию. К сожалению, все это повторяется. Работа не всегда соответствовала устремлениям. Честно говоря, я думаю, существуют очевидные причины, по которым ООН было трудно соответствовать своим намерениям и делать больше в области предотвращения конфликтов.
Полагаю, самая очевидная причина состоит в том, что большинство сегодняшних конфликтов носят гражданский характер, являются внутренними. ООН была учреждена 75 лет назад для того, чтобы заниматься межгосударственными конфликтами, и сформировала очень ценную правовую базу для урегулирования таких конфликтов. Но это привело к тому, что ООН стало трудно иметь дело с внутренними конфликтами, гражданским противостоянием, и заниматься профилактикой в этом направлении. Эту систему невозможно превратить в сколько-нибудь действенную систему раннего предупреждения о конфликтах, потому что государства опасаются, что эта система будет использоваться для шпионажа против них. Нельзя разработать на самом деле подробный план действий на случай непредвиденных ситуаций с тем, чтобы пресечь конфликт на ранней стадии, потому что государства сопротивляются такому предполагаемому вмешательству в их внутренние дела. Государства, в сущности, просто не желают допустить это и вдобавок еще и платить за возможность подвергнуться такому вмешательству – за немногими исключениями, о чем я еще скажу.
Так что нет ничего удивительного в том, что свой основной вклад ООН внесла на заключительных стадиях конфликтов: операции по поддержанию мира, постконфликтное урегулирование и восстановление. Разумеется, это играло очень важную профилактическую роль, чтобы конфликт не вспыхнул с новой силой. И я думаю, мы недооцениваем роль ООН в снижении уровня конфликтности в мире, начиная с середины 90-х годов. Но это операции очень дорогие, истощающие ресурсы ООН, как политические, так и финансовые, и это обстоятельство снова приводит нас к мысли о ценности или категорической необходимости предотвращения конфликтов.
Владимир Абаринов: В отличие от высокопоставленного международного чиновника, эксперт Пол Стэйрз предвидит в ближайшем будущем обострение многих конфликтов и возникновение новых, перед которыми ООН окажется бессильна.
Пол Стэйрз: Что меня беспокоит, когда я смотрю в будущее, это то, что невзирая на благие намерения и новые возможности, ООН в ближайшие год-полтора столкнется с огромными проблемами. В ближайшей перспективе мы получим сложную ситуацию в Ливане, Северной Корее, положение в Сомали тоже сейчас выглядит весьма неустойчивым. Поддержанное ООН переходное правительство там находится под колоссальным давлением. Есть Бирма, Гаити, Киргизия, масса проблем, которые значатся в ближайшей повестке дня. В 2011 году подойдет черед некоторых крупнейших проблем. Вполне вероятно отделение южного Судана; в Нигерии подходит срок важнейших выборов, и мы уже видим, как от искры может вспыхнуть пламя межрелигиозного конфликта. Вероятно, истечет срок действия мандата ООН в Восточном Конго, и его накроет новая волна насилия. Ситуация в Ираке по-прежнему не урегулирована. Со снижением численности американских сил там возникает реальная угроза активизации центробежных сил в Ираке. И наконец, заглянув еще дальше вперед, мы получим Афганистан, из которого США начнут выводить свои силы в конце будущего года. Так что проблем много. Меня тревожит, что ООН призовут к действиям, а ее возможности не будут соответствовать задаче, и доверие к ней как к центру превентивных действий может быть серьезно подорвано.
Владимир Абаринов: Согласно ежегодному докладу SIPRI, в настоящее время в мире осуществляется 54 миротворческие операции, в которых заняты 219 тысяч человек военного и гражданского персонала.
Владимир Абаринов: Согласно последнему докладу Стокгольмского института исследования проблем мира, – SIPRI – в прошлом году оставались в активной фазе 17 крупных вооруженных конфликтов в 16 странах мира. В 1999 году число действующих конфликтов составляло 27 в 25 странах. За исключением войны 2008 года между Россией и Грузией за последние шесть лет не наблюдалось ни одного конфликта между государствами. Только в шести случаях борьба ведется за контроль над территорией и в 11 – это соперничество за власть. Является ли это следствием международных усилий по раннему предупреждению конфликтов? Заместитель генерального секретаря ООН Линн Паско убежден, что превентивная дипломатия должна стать основным инструментом международного сообщества.
Линн Паско: В то время как научные исследования, кажется, подводят к выводу о том, что число конфликтов в последние годы снижается, из нашего наблюдательного пункта в Нью-Йорке ситуация выглядит иначе. Судан, Демократическая Республика Конго, Афганистан, Ирак, Сомали, Мадагаскар, Южный Ливан, Юг Киргизии, Непал, Шри-Ланка, Мальдивы, Пакистан – недостатка в горячих точках, требующих приложения нашей энергии, не ощущается. Кризисы и конфликты не столько исчезают, сколько эволюционируют. Правительства, региональные и глобальные институты по-прежнему с величайшим трудом реагируют на них. Сегодня несут службу больше голубых касок, чем когда бы то ни было прежде в нашей истории. Попытки содержать миротворческие операции даются ООН огромным напряжением сил. Глобальный финансовый кризис усугубляет чувство нагрузки, поскольку далекие конфликты и их последствия требуют высоких затрат.
В Организации Объединенных Наций все эти факторы способствуют повторному открытию – или второму рождению, если угодно - превентивной дипломатии и посредничества как рентабельному варианту действий по урегулированию кризисов. Страны ищут более точные подходы ко всем стадиям развития конфликта. В процессе этих поисков у них возникает свежий взгляд на старое искусство дипломатии и посредничества, которые в последние годы почему-то стали менее модным инструментом ООН, чем другие.
Владимир Абаринов: В прошлом месяце Совет Безопасности ООН провел специальное заседание по превентивной дипломатии. На нем отмечалось, что задачи, стоящие перед международными посредниками, сегодня существенно изменились. В частности, представитель Всемирного банка Сара Клифф, руководившая подготовкой недавно опубликованного доклада на тему "Конфликты, безопасность и развитие", отметила, что если до конца 90-х годов соглашения о мирном урегулировании в целом достигали своей цели, то сегодня стороны, подписавшие такие соглашения, все чаще возобновляют вооруженную борьбу, что говорит о непрочности достигнутых договренностей. Кроме того, в постконфликтных странах наблюдается высокий уровень преступности и насилия.
Линн Паско продолжает.
Линн Паско: Наша конечная цель вполне ясна: добиться большего не только в деле стабилизации конфликтов и смягчения страданий, к которым они ведут, но и в их предотвращении и решении спорных проблем политическими средствами. Прогресс в этом направлении отвечает интересам всех государств-членов и не в последнюю очередь – интересам Соединенных Штатов, которые вернулись к дипломатии как инструменту решения международных проблем.
Необходимость более активных политических действий ради мира в горячих точках очевидна. Во-первых, причины большинства конфликтов, которые могут или, возможно, уже перешли в фазу насилия, коренятся в политических проблемах, требующих политических решений. Силовое вмешательство способно обеспечить передышку от кровопролития, но редко снимает противоречия, которые стали движущей силой конфликта, такие как этническое и религиозное неравенство в материальном плане и в доступе к власти. Например, разве приходится сомневаться в том, что одна лишь безопасность не станет устойчивой опорой Ирака и Афганистана в будущем? Или что проблемы Судана являются в значительной мере политическими по сути?
Во-вторых, мы знаем, что недоверие участников гражданских конфликтов друг к другу зачастую так велико, что они неспособны достигнуть компромисса без помощи международного посредничества, содействия или дипломатической поддержки. ООН как всемирная организация, остающаяся над схваткой, привносит в решение этих проблем особую легитимность, беспристрастность и, мы надеемся, подлинную компетентность. Она способна также, помимо заключения мирных договоренностей, привлечь к дальнейшим усилиям по укреплению мира свой аппарат, специализирующийся на развитии государств, уважении прав человека и решении гуманитарных вопросов.
В-третьих, известно, что политические действия уместны до, во время и по окончании конфликта. В идеале мы, прежде всего, хотим предотвратить взрыв насилия. Но даже если эта попытка терпит неудачу, энергичные дипломатия и посредничество требуются для того, чтобы посредством переговоров положить конец столкновениям, а затем помочь странам наладить политический диалог в целях примирения и
восстановления. Слишком многие страны терпят неудачу на этой последней стадии и снова сползают в
конфликт.
Владимир Абаринов: Заместитель генерального секретаря ООН коснулся в числе прочих и гражданского конфликта в Киргизии.
Линн Паско: Я должен также упомянуть Киргизию и усилия нашего Регионального центра превентивной дипломатии в Центральной Азии по смягчению кризиса. Начиная с изгнания президента Бакиева в апреле наш старший посланник, офис которого находится в Туркмении, регулярно посещал Бишкек. Он работает в тесном сотрудничестве с ОБСЕ, другими организациями и представителями с тем, чтобы способствовать переходному периоду и примирению и предотвратить повторение конфликта.
Владимир Абаринов: Линн Паско убежден, что у превентивной дипломатии хорошие перспективы в будущем.
Линн Паско: В заключение позвольте мне сказать, что годы дипломатической работы убедили меня в том, что в любой дискуссии о превентивной дипломатии требуются сдержанность и терпение. Я знаю, что, несмотря на некоторый прогресс, Организации Объединенных Наций и международному сообществу в целом предстоит еще долгий путь, прежде чем мы сможем надежно предсказывать, предотвращать и дипломатическими средствами воздействовать на конфликты во всем мире.
Владимир Абаринов: Оппонентом заместителя генерального секретаря стал сотрудник Совета по международным отношениям Пол Стэйрз.
Пол Стэйрз: Слушая заместителя генерального секретаря Паско, я не мог избавиться от ощущения, что я все это уже слышал. Он наверняка согласится с тем, что, начиная с конца "холодной войны", все до единого генеральные секретари расхваливали достоинства предотвращения конфликтов и пытались сделать приоритетом ООН перенос центра тяжести на превентивную дипломатию. К сожалению, все это повторяется. Работа не всегда соответствовала устремлениям. Честно говоря, я думаю, существуют очевидные причины, по которым ООН было трудно соответствовать своим намерениям и делать больше в области предотвращения конфликтов.
Полагаю, самая очевидная причина состоит в том, что большинство сегодняшних конфликтов носят гражданский характер, являются внутренними. ООН была учреждена 75 лет назад для того, чтобы заниматься межгосударственными конфликтами, и сформировала очень ценную правовую базу для урегулирования таких конфликтов. Но это привело к тому, что ООН стало трудно иметь дело с внутренними конфликтами, гражданским противостоянием, и заниматься профилактикой в этом направлении. Эту систему невозможно превратить в сколько-нибудь действенную систему раннего предупреждения о конфликтах, потому что государства опасаются, что эта система будет использоваться для шпионажа против них. Нельзя разработать на самом деле подробный план действий на случай непредвиденных ситуаций с тем, чтобы пресечь конфликт на ранней стадии, потому что государства сопротивляются такому предполагаемому вмешательству в их внутренние дела. Государства, в сущности, просто не желают допустить это и вдобавок еще и платить за возможность подвергнуться такому вмешательству – за немногими исключениями, о чем я еще скажу.
Так что нет ничего удивительного в том, что свой основной вклад ООН внесла на заключительных стадиях конфликтов: операции по поддержанию мира, постконфликтное урегулирование и восстановление. Разумеется, это играло очень важную профилактическую роль, чтобы конфликт не вспыхнул с новой силой. И я думаю, мы недооцениваем роль ООН в снижении уровня конфликтности в мире, начиная с середины 90-х годов. Но это операции очень дорогие, истощающие ресурсы ООН, как политические, так и финансовые, и это обстоятельство снова приводит нас к мысли о ценности или категорической необходимости предотвращения конфликтов.
Владимир Абаринов: В отличие от высокопоставленного международного чиновника, эксперт Пол Стэйрз предвидит в ближайшем будущем обострение многих конфликтов и возникновение новых, перед которыми ООН окажется бессильна.
Пол Стэйрз: Что меня беспокоит, когда я смотрю в будущее, это то, что невзирая на благие намерения и новые возможности, ООН в ближайшие год-полтора столкнется с огромными проблемами. В ближайшей перспективе мы получим сложную ситуацию в Ливане, Северной Корее, положение в Сомали тоже сейчас выглядит весьма неустойчивым. Поддержанное ООН переходное правительство там находится под колоссальным давлением. Есть Бирма, Гаити, Киргизия, масса проблем, которые значатся в ближайшей повестке дня. В 2011 году подойдет черед некоторых крупнейших проблем. Вполне вероятно отделение южного Судана; в Нигерии подходит срок важнейших выборов, и мы уже видим, как от искры может вспыхнуть пламя межрелигиозного конфликта. Вероятно, истечет срок действия мандата ООН в Восточном Конго, и его накроет новая волна насилия. Ситуация в Ираке по-прежнему не урегулирована. Со снижением численности американских сил там возникает реальная угроза активизации центробежных сил в Ираке. И наконец, заглянув еще дальше вперед, мы получим Афганистан, из которого США начнут выводить свои силы в конце будущего года. Так что проблем много. Меня тревожит, что ООН призовут к действиям, а ее возможности не будут соответствовать задаче, и доверие к ней как к центру превентивных действий может быть серьезно подорвано.
Владимир Абаринов: Согласно ежегодному докладу SIPRI, в настоящее время в мире осуществляется 54 миротворческие операции, в которых заняты 219 тысяч человек военного и гражданского персонала.