В каждом шестом регионе России накоплен госдолг, превышающий 90% всех его доходов
В семи российских регионах (Мордовия, Чукотка, Белгородская, Вологодская и Саратовская области, а также Ингушетия и Северная Осетия) объем накопленного государственного долга в 2013 году превысил общую сумму их собственных доходов – годом ранее таких было лишь два. Еще в семи регионах (Смоленская, Костромская, Рязанская и Псковская области, а также Марий Эл, Карелия и Краснодарский край) уровень долга превысил 90% текущих доходов – в 2012 году в двух. Такие данные представила в начале недели Счетная палата России в оперативном докладе о ходе исполнения федерального бюджета за первый квартал 2014 года.
В нем отмечается, в частности, что “основные причины осложнения финансового положения регионов – общее ухудшение экономической ситуации в стране, снижение поступлений налога на прибыль в доходы региональных бюджетов, значительное увеличение расходов, в том числе – на исполнение указов президента РФ от 7 мая 2012 года”. Речь идет о пакете программных указов об экономической и социальной политике, здравоохранении, образовании, науке, а также об обеспечении граждан доступным жильем и качественном улучшении услуг ЖКХ, которые были подписаны президентом Владимиром Путиным сразу после третьего его вступления в должность.
В течение первого квартала 2014 года накопленный государственный долг 83 субъектов Российской Федерации вырос на 1% – до 1,75 трлн рублей. Для сравнения, общие доходы российских регионов в 2013 году также увеличились на 1%.
Здесь следует говорить, скорее, о соотношении долга и текущих доходов, подчеркивает заместитель директора направления “государственные финансы” международного рейтингового агентства Standard&Poor’s в Москве Карен Вартапетов:
– В среднем по российским регионам объем накопленного долга по отношению к собственным доходам (за вычетом финансовой помощи из федерального бюджета) превышает сегодня 30%. Хотя всего год назад этот показатель оставался примерно на уровне 20%. То есть мы видим резкое увеличение долговой нагрузки. Действительно, в первом квартале темпы ее роста были умеренными. Но основные свои расходы регионы осуществляют обычно во второй половине года, тогда и можно ожидать нового ускорения роста долга.
Особенно в условиях, с одной стороны, стагнирующих доходов (это стало очевидным еще в прошлом году), а с другой – растущих расходных обязательств, которые в основном связаны с необходимостью исполнять указы президента, повышая зарплаты бюджетникам, решая проблемы с ветхим жильем и т. д.
По вашим прогнозам, как может вырасти долговое бремя российских регионов в 2014 году?
– По нашим оценкам, несбалансированность доходов и расходов регионов приведет к тому, что к концу года их совокупный наколенный долг превысит 2,5 трлн рублей – это уже примерно 35% региональных доходов. В международной практике такой уровень считается в принципе невысоким. Однако специфика долга российских регионов заключается в его краткосрочности, что лишь усложняет им рефинансирование.
В общей структуре накопленного российскими регионами государственного долга, по текущим данным Счетной палаты, 40% приходится на банковские кредиты и еще 26% – на региональные облигации. Сколь разнятся риски по этим долговым обязательствам?
– С точки зрения кредитных рисков, очевидно, что облигации – более выгодный инструмент, особенно в российском контексте. Они выпускаются обычно на достаточно длительные сроки – как минимум, на 3 года, судя по тому, что мы видим, – и имеют достаточно “гладкий” график погашения. Банковские же кредиты, как правило, привлекаются на короткие сроки. По нашим оценкам, в среднем половина всех банковских кредитов, которые привлекли российские регионы, приходится на займы до 12 месяцев. Это очень “короткие” кредиты. Да, их, наверное, проще получить – например, быстро проведя конкурс, и они дешевле. Но такие кредиты связаны и с большими рисками по рефинансированию. Ведь фактически каждый год регионам нужно изыскивать новые источники, в том числе привлекать новые банковские кредиты для рефинансирования старых долгов.
В 2013 году доля налога на прибыль компаний и предприятий, главного источника поступлений в казны для многих регионов, составила в их структуре 21%, тогда как еще в 2008 году – 28%", – отмечала директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.
И наоборот, доля налога на доходы физических лиц (НДФЛ) выросла с 27% в 2008 году до 31%, причем только в 2013 году – на 11%. Еще больше – сразу на 15% – увеличилась в региональных доходах прошлого года доля налога на имущество предприятий.
Такая разнонаправленная динамика отражает прежде всего общее ухудшение экономической ситуации в стране в целом и в регионах в частности, отмечает эксперт Высшей школы экономики в Москве Михаил Горст:
– Объем прибыли, которую получают предприятия, падает. Соответственно, сокращаются и поступления по налогу на прибыль. В нынешних условиях это – естественный процесс. Рост поступлений в виде НДФЛ связан прежде всего с исполнением майских указов президента и повышением заработной платы работникам бюджетной сферы – здравоохранения, образования и других категорий бюджетников.
Что касается налога на имущество, то это один из тех инструментов, которыми регионы могут маневрировать, меняя ставки, предоставляя дополнительные льготы или, наоборот, отменяя их. Здесь свободы у них гораздо больше, чем в отношении НДФЛ. И какие-то регионы идут по пути отмены таких льгот.
Кроме того, с 2013 года была централизовано отменена действовавшая ранее льгота в отношении объектов сетевой инфраструктуры – например, железнодорожных путей или линий электропередач. И то, и другое есть практически в каждом регионе. Такого рода объекты теперь облагаются, хотя и по небольшой ставке, налогом на имущество организаций.
Некоторые эксперты называют и еще одну причину, почему столь резко сократились доходы казны регионов в виде налога на прибыль – вступление в силу в 2013 году закона о так называемом “консолидированном налогоплательщике”...
Михаил Горст:
– Смысл этого закона сводится к следующему. Представим некую бизнес-группу, в структуре которой есть предприятия как прибыльные, так и убыточные. И если они регистрируются в качестве “консолидированной группы налогоплательщиков”, то смогут сокращать свою налогооблагаемую прибыль за счет убытков других членов группы. Соответственно, общий объем выплачиваемого такой группой налога может в результате сократиться.
Этот закон был, скажем так, пролоббирован крупными бизнес-структурами, в чьих интересах он, собственно, и будет работать. Однако я не думаю, что в данном случае действие этого закона было превалирующим по сравнению с общим ухудшением ситуации в экономике. Ведь предприятия бизнес-групп распределены по территории страны весьма неравномерно. А сокращение поступлений налога на прибыль происходило практически повсеместно.
Министерство финансов России не раз заявляло о том, что оно готово “замещать” регионам банковские кредиты своими, более дешевыми. Однако в 2013 году общий объем именно банковских кредитов, привлеченных регионами, даже удвоился.
Карен Вартапетов:
– Правительством России принимаются меры по расширению бюджетных кредитов. Другое дело, что по темпам роста они отстают от банковских. Поэтому мы и видим, что доля банковских кредитов в общем долге регионов растет быстрее. Тем не менее, если еще в начале прошлого года Минфин планировал предоставить регионам бюджетных кредитов примерно на 80 млрд рублей, то в итоге выдал их, по нашим оценкам, почти на 135 млрд рублей.
По статистике, которую мы видим, эти бюджетные кредиты шли, как правило, тем регионам, которые уже, честно говоря, сталкивались с проблемами в поисках коммерческого финансирования. В этом смысле помощь, конечно, пришлась им кстати. Другой вопрос, что ее общие объемы, безусловно, недостаточны.
Михаил Горст:
– Это - непростой процесс. Ведь замещение банковских кредитов бюджетными производится не просто так, а при выполнении региональными властями определенных условий. Например, по сокращению собственных расходов и уже накопленного государственного долга. Это процесс “штучный”, и не думаю, что он станет массовым. Да и со стороны федерального бюджета подобного рода замещение кредитов несет определенные риски. Если регион в итоге не сможет вернуть эти долги, их придется тем или иным способом списать. Что – не в интересах федерального бюджета.
Еще в конце прошлого года агентство Standard&Poor’s прогнозировало, что на финансовую поддержку регионов России предстоит дополнительно потратить в течение 2014 года сумму, равную 2% объема ВВП.
Изменились ли эти оценки, когда стало известно, что в 2013 году общий дефицит региональных бюджетов в несколько раз превысил прежние максимумы?
Карен Вартапетов:
– Когда мы говорили о 2% ВВП, имелась в виду именно дополнительная поддержка. Федеральный бюджет уже перечисляет в регионы – в виде разного рода субсидий и другой безвозмездной финансовой помощи – примерно 3,5% ВВП. Дефицит региональных бюджетов в прошлом году составил “беспрецедентные” 640 млрд рублей, признал министр финансов. И по нашим прогнозам, именно эти, дополнительные отчисления в объеме 2% ВВП позволят замедлить темпы роста дефицита. Эта оценка остается в силе. Но пока мы, честно говоря, не видим со стороны правительства каких-то системных мер по решению проблемы разбалансированности региональных бюджетов. Финансовая помощь в законе о федеральном бюджете регионам сокращается. В этом году ожидается снижение ее объемов на 6%, что, ввиду стагнации региональных доходов, выглядит несколько неоднозначно. Федеральные власти оказываются перед выбором: куда направлять средства? Помогать регионам или решать какие-то другие проблемы? Со своей стороны, многие государственные банки или корпорации добиваются рекапитализации. Есть и крупные инфраструктурные потребности. Сумма, равная 2% ВВП, достаточно значима для того, чтобы Россия сначала определилась с приоритетами, куда именно направлять средства. Потребности растут, а проблемы в регионах обостряются.
Судя по некоторым экспертным оценкам, доля трансфертов из федерального бюджета в общей структуре доходов бюджетов региональных за последние три-четыре года сократилась на треть. Причем основная часть этого сокращения пришлась на 2010-2011 годы, тогда как доля, например НДФЛ или налога на имущество организаций заметно выросла в региональных доходах лишь в прошлом году. Что же произошло?
Михаил Горст:
– Произошло изменение бюджетной классификации. Если посмотреть на данные по объемам межбюджетных трансфертов в 2010-2011 годах, мы действительно увидим сокращение. Но оно было обусловлено тем, что довольно большой объем трансфертов, направляемых в Пенсионный фонд, был переведен из этого раздела бюджетной классификации в другой ее раздел – "социальная политика".
Поэтому правильнее было бы оценивать динамику самих межбюджетных трансфертов в федеральном бюджете за 2011-2013 годы, а в нем эта сумма остается относительно стабильной, никакого резкого сокращения там не происходило. Более того, если мы посмотрим на подраздел, который отвечает именно за дотации на “выравнивание бюджетной обеспеченности”, эта сумма, в миллиардах рублей, почти не меняется.
В любом случае регионы, видимо, хотели бы занимать новые средства на долговом рынке, на долю такого рода заимствований приходится более четверти всего накопленного ими долга. Однако условия для таких займов ухудшились для многих крупных развивающихся стран еще в прошлом году, и пока их улучшения ожидать не приходится?
Карен Вартапетов:
– Ситуация изменилась кардинальным образом! В первом квартале мы не увидели ни одного размещения – ни один регион или муниципалитет не вышел на долговой рынок со своими облигациями. Ставки по займам действительно заметно выросли – и по банковским, и по облигационным. Более того, даже государственные российские компании с высоким “кредитным качеством” сейчас пересматривают свои планы по выходу на рынок заимствований. Из последних размещений – разве что выпуск облигаций государственной компанией АИЖК (Агентство по ипотечному жилищному кредитованию), но под достаточно высокий процент да еще и с годовой офертой (то есть обязательством эмитента выкупить их обратно уже через год, если на этом будет настаивать владелец облигаций. – РС), что всего год назад трудно было даже представить!
Поэтому большинство регионов, которые планировали выйти на долговой рынок, в последнее время переносят планы на вторую половину года – в надежде на то, что ситуация стабилизируется. Но пока по рынку мы видим другое: среднестатистический российский регион “среднего кредитного качества” может разместить, скажем, свои 3-летние облигации на общую сумму 5 млрд рублей разве что по ставкам гораздо выше 10%! Более того, даже Министерству финансов России уже несколько раз приходилось отменять свои аукционы по размещению государственных ценных бумаг – ОФЗ. А это значит, что субнациональным заемщикам выходить на долговой рынок еще сложнее.
В нем отмечается, в частности, что “основные причины осложнения финансового положения регионов – общее ухудшение экономической ситуации в стране, снижение поступлений налога на прибыль в доходы региональных бюджетов, значительное увеличение расходов, в том числе – на исполнение указов президента РФ от 7 мая 2012 года”. Речь идет о пакете программных указов об экономической и социальной политике, здравоохранении, образовании, науке, а также об обеспечении граждан доступным жильем и качественном улучшении услуг ЖКХ, которые были подписаны президентом Владимиром Путиным сразу после третьего его вступления в должность.
В среднем половина всех банковских кредитов, привлеченных российскими регионами, приходится на займы до 12 месяцев. Это очень “короткие” кредиты
В течение первого квартала 2014 года накопленный государственный долг 83 субъектов Российской Федерации вырос на 1% – до 1,75 трлн рублей. Для сравнения, общие доходы российских регионов в 2013 году также увеличились на 1%.
Здесь следует говорить, скорее, о соотношении долга и текущих доходов, подчеркивает заместитель директора направления “государственные финансы” международного рейтингового агентства Standard&Poor’s в Москве Карен Вартапетов:
– В среднем по российским регионам объем накопленного долга по отношению к собственным доходам (за вычетом финансовой помощи из федерального бюджета) превышает сегодня 30%. Хотя всего год назад этот показатель оставался примерно на уровне 20%. То есть мы видим резкое увеличение долговой нагрузки. Действительно, в первом квартале темпы ее роста были умеренными. Но основные свои расходы регионы осуществляют обычно во второй половине года, тогда и можно ожидать нового ускорения роста долга.
Особенно в условиях, с одной стороны, стагнирующих доходов (это стало очевидным еще в прошлом году), а с другой – растущих расходных обязательств, которые в основном связаны с необходимостью исполнять указы президента, повышая зарплаты бюджетникам, решая проблемы с ветхим жильем и т. д.
По вашим прогнозам, как может вырасти долговое бремя российских регионов в 2014 году?
– По нашим оценкам, несбалансированность доходов и расходов регионов приведет к тому, что к концу года их совокупный наколенный долг превысит 2,5 трлн рублей – это уже примерно 35% региональных доходов. В международной практике такой уровень считается в принципе невысоким. Однако специфика долга российских регионов заключается в его краткосрочности, что лишь усложняет им рефинансирование.
В общей структуре накопленного российскими регионами государственного долга, по текущим данным Счетной палаты, 40% приходится на банковские кредиты и еще 26% – на региональные облигации. Сколь разнятся риски по этим долговым обязательствам?
– С точки зрения кредитных рисков, очевидно, что облигации – более выгодный инструмент, особенно в российском контексте. Они выпускаются обычно на достаточно длительные сроки – как минимум, на 3 года, судя по тому, что мы видим, – и имеют достаточно “гладкий” график погашения. Банковские же кредиты, как правило, привлекаются на короткие сроки. По нашим оценкам, в среднем половина всех банковских кредитов, которые привлекли российские регионы, приходится на займы до 12 месяцев. Это очень “короткие” кредиты. Да, их, наверное, проще получить – например, быстро проведя конкурс, и они дешевле. Но такие кредиты связаны и с большими рисками по рефинансированию. Ведь фактически каждый год регионам нужно изыскивать новые источники, в том числе привлекать новые банковские кредиты для рефинансирования старых долгов.
Среднестатистический российский регион “среднего кредитного качества” может разместить, скажем, свои 3-летние облигации на общую сумму 5 млрд рублей разве что по ставкам гораздо выше 10%!
В 2013 году доля налога на прибыль компаний и предприятий, главного источника поступлений в казны для многих регионов, составила в их структуре 21%, тогда как еще в 2008 году – 28%", – отмечала директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.
И наоборот, доля налога на доходы физических лиц (НДФЛ) выросла с 27% в 2008 году до 31%, причем только в 2013 году – на 11%. Еще больше – сразу на 15% – увеличилась в региональных доходах прошлого года доля налога на имущество предприятий.
Такая разнонаправленная динамика отражает прежде всего общее ухудшение экономической ситуации в стране в целом и в регионах в частности, отмечает эксперт Высшей школы экономики в Москве Михаил Горст:
– Объем прибыли, которую получают предприятия, падает. Соответственно, сокращаются и поступления по налогу на прибыль. В нынешних условиях это – естественный процесс. Рост поступлений в виде НДФЛ связан прежде всего с исполнением майских указов президента и повышением заработной платы работникам бюджетной сферы – здравоохранения, образования и других категорий бюджетников.
Что касается налога на имущество, то это один из тех инструментов, которыми регионы могут маневрировать, меняя ставки, предоставляя дополнительные льготы или, наоборот, отменяя их. Здесь свободы у них гораздо больше, чем в отношении НДФЛ. И какие-то регионы идут по пути отмены таких льгот.
Кроме того, с 2013 года была централизовано отменена действовавшая ранее льгота в отношении объектов сетевой инфраструктуры – например, железнодорожных путей или линий электропередач. И то, и другое есть практически в каждом регионе. Такого рода объекты теперь облагаются, хотя и по небольшой ставке, налогом на имущество организаций.
Замещение банковских кредитов бюджетными производится не просто так, а при выполнении региональными властями определенных условий. Например, по сокращению собственных расходов и уже накопленного государственного долга. Это процесс “штучный”, и вряд ли он станет массовым
Некоторые эксперты называют и еще одну причину, почему столь резко сократились доходы казны регионов в виде налога на прибыль – вступление в силу в 2013 году закона о так называемом “консолидированном налогоплательщике”...
Михаил Горст:
– Смысл этого закона сводится к следующему. Представим некую бизнес-группу, в структуре которой есть предприятия как прибыльные, так и убыточные. И если они регистрируются в качестве “консолидированной группы налогоплательщиков”, то смогут сокращать свою налогооблагаемую прибыль за счет убытков других членов группы. Соответственно, общий объем выплачиваемого такой группой налога может в результате сократиться.
Этот закон был, скажем так, пролоббирован крупными бизнес-структурами, в чьих интересах он, собственно, и будет работать. Однако я не думаю, что в данном случае действие этого закона было превалирующим по сравнению с общим ухудшением ситуации в экономике. Ведь предприятия бизнес-групп распределены по территории страны весьма неравномерно. А сокращение поступлений налога на прибыль происходило практически повсеместно.
Министерство финансов России не раз заявляло о том, что оно готово “замещать” регионам банковские кредиты своими, более дешевыми. Однако в 2013 году общий объем именно банковских кредитов, привлеченных регионами, даже удвоился.
Карен Вартапетов:
– Правительством России принимаются меры по расширению бюджетных кредитов. Другое дело, что по темпам роста они отстают от банковских. Поэтому мы и видим, что доля банковских кредитов в общем долге регионов растет быстрее. Тем не менее, если еще в начале прошлого года Минфин планировал предоставить регионам бюджетных кредитов примерно на 80 млрд рублей, то в итоге выдал их, по нашим оценкам, почти на 135 млрд рублей.
По статистике, которую мы видим, эти бюджетные кредиты шли, как правило, тем регионам, которые уже, честно говоря, сталкивались с проблемами в поисках коммерческого финансирования. В этом смысле помощь, конечно, пришлась им кстати. Другой вопрос, что ее общие объемы, безусловно, недостаточны.
Михаил Горст:
– Это - непростой процесс. Ведь замещение банковских кредитов бюджетными производится не просто так, а при выполнении региональными властями определенных условий. Например, по сокращению собственных расходов и уже накопленного государственного долга. Это процесс “штучный”, и не думаю, что он станет массовым. Да и со стороны федерального бюджета подобного рода замещение кредитов несет определенные риски. Если регион в итоге не сможет вернуть эти долги, их придется тем или иным способом списать. Что – не в интересах федерального бюджета.
В среднем по российским регионам объем накопленного долга по отношению к собственным доходам превышает сегодня 30%. Хотя всего год назад этот показатель оставался примерно на уровне 20%
Еще в конце прошлого года агентство Standard&Poor’s прогнозировало, что на финансовую поддержку регионов России предстоит дополнительно потратить в течение 2014 года сумму, равную 2% объема ВВП.
Изменились ли эти оценки, когда стало известно, что в 2013 году общий дефицит региональных бюджетов в несколько раз превысил прежние максимумы?
Карен Вартапетов:
– Когда мы говорили о 2% ВВП, имелась в виду именно дополнительная поддержка. Федеральный бюджет уже перечисляет в регионы – в виде разного рода субсидий и другой безвозмездной финансовой помощи – примерно 3,5% ВВП. Дефицит региональных бюджетов в прошлом году составил “беспрецедентные” 640 млрд рублей, признал министр финансов. И по нашим прогнозам, именно эти, дополнительные отчисления в объеме 2% ВВП позволят замедлить темпы роста дефицита. Эта оценка остается в силе. Но пока мы, честно говоря, не видим со стороны правительства каких-то системных мер по решению проблемы разбалансированности региональных бюджетов. Финансовая помощь в законе о федеральном бюджете регионам сокращается. В этом году ожидается снижение ее объемов на 6%, что, ввиду стагнации региональных доходов, выглядит несколько неоднозначно. Федеральные власти оказываются перед выбором: куда направлять средства? Помогать регионам или решать какие-то другие проблемы? Со своей стороны, многие государственные банки или корпорации добиваются рекапитализации. Есть и крупные инфраструктурные потребности. Сумма, равная 2% ВВП, достаточно значима для того, чтобы Россия сначала определилась с приоритетами, куда именно направлять средства. Потребности растут, а проблемы в регионах обостряются.
Судя по некоторым экспертным оценкам, доля трансфертов из федерального бюджета в общей структуре доходов бюджетов региональных за последние три-четыре года сократилась на треть. Причем основная часть этого сокращения пришлась на 2010-2011 годы, тогда как доля, например НДФЛ или налога на имущество организаций заметно выросла в региональных доходах лишь в прошлом году. Что же произошло?
Михаил Горст:
– Произошло изменение бюджетной классификации. Если посмотреть на данные по объемам межбюджетных трансфертов в 2010-2011 годах, мы действительно увидим сокращение. Но оно было обусловлено тем, что довольно большой объем трансфертов, направляемых в Пенсионный фонд, был переведен из этого раздела бюджетной классификации в другой ее раздел – "социальная политика".
Поэтому правильнее было бы оценивать динамику самих межбюджетных трансфертов в федеральном бюджете за 2011-2013 годы, а в нем эта сумма остается относительно стабильной, никакого резкого сокращения там не происходило. Более того, если мы посмотрим на подраздел, который отвечает именно за дотации на “выравнивание бюджетной обеспеченности”, эта сумма, в миллиардах рублей, почти не меняется.
С 2013 года отменена действовавшая ранее льгота в отношении объектов сетевой инфраструктуры – например, железнодорожных путей или линий электропередач. И то, и другое есть практически в каждом регионе
В любом случае регионы, видимо, хотели бы занимать новые средства на долговом рынке, на долю такого рода заимствований приходится более четверти всего накопленного ими долга. Однако условия для таких займов ухудшились для многих крупных развивающихся стран еще в прошлом году, и пока их улучшения ожидать не приходится?
Карен Вартапетов:
– Ситуация изменилась кардинальным образом! В первом квартале мы не увидели ни одного размещения – ни один регион или муниципалитет не вышел на долговой рынок со своими облигациями. Ставки по займам действительно заметно выросли – и по банковским, и по облигационным. Более того, даже государственные российские компании с высоким “кредитным качеством” сейчас пересматривают свои планы по выходу на рынок заимствований. Из последних размещений – разве что выпуск облигаций государственной компанией АИЖК (Агентство по ипотечному жилищному кредитованию), но под достаточно высокий процент да еще и с годовой офертой (то есть обязательством эмитента выкупить их обратно уже через год, если на этом будет настаивать владелец облигаций. – РС), что всего год назад трудно было даже представить!
Поэтому большинство регионов, которые планировали выйти на долговой рынок, в последнее время переносят планы на вторую половину года – в надежде на то, что ситуация стабилизируется. Но пока по рынку мы видим другое: среднестатистический российский регион “среднего кредитного качества” может разместить, скажем, свои 3-летние облигации на общую сумму 5 млрд рублей разве что по ставкам гораздо выше 10%! Более того, даже Министерству финансов России уже несколько раз приходилось отменять свои аукционы по размещению государственных ценных бумаг – ОФЗ. А это значит, что субнациональным заемщикам выходить на долговой рынок еще сложнее.