Казань как Монреаль

Речь президента Татарстана Рустама Минниханова о несправедливости финансовой политики федерального центра вновь спровоцировала разговоры о федеративном устройстве России. Доктор политических наук, профессор Атлантического университета Флориды (США) Ренат Шайхутдинов специализируется на таких темах, как децентрализация, политика в странах бывшего СССР и Центральной и Восточной Европы, этнические конфликты, распределение полномочий. В интервью проекту "Idel.Реалии" он прокомментировал слова Минниханова и объяснил, почему гибкость в построении федеративных отношений лучше "генеральной линии центра".

– Как вы считаете, почему слова Рустама Минниханова прозвучали как гром среди ясного неба? Видеозапись его выступления даже была удалена с официальных серверов Татарстана.

– Судя по всему, у Рустама Нургалиевича вызывает возмущение ситуация, когда Москва, по его мнению, отказывается выполнять какие-то достигнутые прежде договоренности. С его точки зрения, вполне можно вести разговор о правовом нигилизме: федеральному центру многое сходит с рук. Хотя мы также можем иметь дело с различием в интерпретации прежде достигнутых соглашений, которое должно разрешаться путем открытых политических переговоров или же в юридическом поле независимыми судами.

– Казань предъявляет счет Москве?

– Если удариться в теорию и посмотреть на определения федерализма, на мой взгляд, одним из самых стандартных является то, где говорится о распределении, передаче полномочий, о деволюции части суверенитета между центральным правительством и правительством региона. Один из первых западных авторов по проблемам федерализма Уильям Райкер определяет, является ли государство федеративным или нет, по двум основным признакам. Первый – это констатация федеративности в конституции страны. Второй атрибут – процент делегирования региону части власти. Если оба эти атрибута есть, то страна является федеративной. Таким образом, это определение позволяет говорить как о странах с формально федеративными конституциями, являющимися суперцентрализованными федерациями, так и о децентрализованных унитарных государствах. Единственное различие между ними – существование суверенного права у региона проводить свою политику хотя бы в одной какой-либо узко определенной сфере без оглядки на федеральный центр.

Ренат Шайхутдинов

Я прямо не знаком с документами, определяющими детали данных соглашений, но, если порядок финансовых отчислений являлся таким правом Татарстана, то, по-моему, можно говорить о том, что Минниханову сейчас сложно работать в такой ситуации, когда достигнутые между Казанью и Москвой прежние договоренности не выполняются. Федеральное же правительство и Медведев считают, что это они решают – раздавать или не раздавать финансовые привилегии. Я также вполне допускаю, что Минниханов произнес эти слова в сердцах – не зря же видео его выступления было удалено из проправительственных электронных СМИ. В любом случае, явно налицо или различие с интерпретацией прежде достигнутого соглашения, или невыполнение одной из сторон своих обязательств. Хотелось бы, чтобы конфликт был разрешен на базе взаимовыгодных переговоров или же независимым арбитражем, а не по принципу "кто сильнее, тот и прав".

Рустам Минниханов о финансовой политике федерального центра

– Вы изучаете федерализм в разных странах. Насколько часто регионы перечат центру?

– В Германии, США или Канаде, если регионы (земли, штаты, провинции) считают, что их права нарушаются, они обращаются в независимые суды. Например, в прошлом году в США многие штаты выступили против прогрессивной инициативы федерального правительства разрешить трансгендерам пользоваться общими туалетами, совпадающими с полом их нынешней самоидентификации, но расходящимися с полом при рождении. Одним из аргументов против данной инициативы было то, что эта инициатива может быть злоупотреблена преступными элементами в целях сексуального насилия. Таким образом, одиннадцать штатов, таких как Аризона, Джорджия, Техас и Висконсин, подали в суд на Вашингтон в мае 2016 года против федерального департамента (министерства) образования. 3 августа расколотый Верховный суд США временно заблокировал решение нижестоящего суда по данному вопросу, технически встав на сторону штатов в их диспуте с федеральным правительством. Здесь это достаточно распространенная практика.

Что касается подобных процессов в России, то мне вспоминается история с переводом татарского алфавита на латиницу, когда Москва запретила Татарстану эту инициативу. Республика в отстаивании своих прав дошла до Конституционного суда РФ, но тот встал на сторону федерального центра, и латиница была запрещена. Татарстан в то время на государственном уровне решил не выносить юридический спор на международный уровень.

– Рустама Минниханова возмутило то, что в 2017 году еще 1 процент от ставки налога на добычу полезных ископаемых будет в одностороннем порядке отдан федеральному центру. В принципе, президент Татарстана говорит о том, что республике тяжело отдавать столько доходов в Москву. Как аналогичные конфликты интересов разрешаются в других странах?

– На самом деле, многие провинции говорят о несправедливости распределения доходов. Например, в Испании Страна Басков и Каталония являются одними из наиболее богатых регионов и, в особенности Каталония (и намного меньше баски), жалуются на то, что Мадрид "доит" их.

В социалистической Югославии две северные республики: Словения и Хорватия – также были самыми состоятельными и выступали против перераспределения средств в пользу более бедного юга.

Заметьте, ни Соединенное Королевство, ни Испания не являются федеративными государствами по определению, но у них есть важные автономии. В Британии Шотландия является менее богатым регионом, чем Англия, однако в преддверии референдума о независимости в 2014 году они заговорили о том, что вся британская нефть находится именно в водах, близких к Шотландии. Сторонники независимости повторяли простую мысль: лучше кормить 5,3 миллиона шотландцев, чем кормить 65 миллионов британцев. То есть именно экономический аргумент был использован в качестве одной из основных причин для выхода из состава Соединенного Королевства. Хотя это во многом очень спорно, но многие в Шотландии считают, что Лондон их использует. Такого же мнения придерживается и Каталония по отношению к Мадриду.

В Канаде иная ситуация. Канада, как и Россия, представляет собой несимметричный федерализм, где регионы имеют неравные полномочия между собой в их отношениях с федеральным центром в Оттаве. Канадский федерализм, так же как и российский, – это федерализм этнотерриториальный. Квебек является как раз этнической провинцией, родиной франкоканадцев. Там было сильнейшее движение за независимость в 1970-х годах, которое и по сей день сохранилось. Но федеральный центр в лице Оттавы предпринял планомерные действия по улучшению экономической ситуации в Квебеке. Например, штаб-квартира национальной авиакомпании Air Canada расположена не в Торонто или Оттаве, а в Монреале. Это случилось после войны в 1949 году, когда федеральное правительство решило перенести штаб-квартиру Air Canada (в то время Trans-Canada Airlines) в Монреаль. Штаб-офис другой крупной авиакомпании страны Air Transat также находится в Монреале. Головной офис Royal Bank of Canada (RBC, Королевский банк Канады), крупнейшего банка Канады, находился в Квебеке с начала ХХ века. Даже после переезда большинства ключевых административных функций в Торонто в 1976 году, банк сохраняет юридический адрес своего головного офиса в Монреале. В послевоенный период федеральное правительство инвестировало миллиарды долларов как в частный сектор, так и в некоммерческие общественные организации провинции Квебек. Отмечается, что экономическая поддержка федерального и регионального правительств помогла удержать Квебек в канадском союзе.

Таким образом центр очень грамотно и мудро подчинил Квебек себе. Своего рода "ублажал" экономическими рычагами строптивую провинцию. Кроме того, французский был признан одним из двух официальных языков на территории всей страны наряду с английским в отношениях с федеральными органами власти. Но в то же время было усилено движение в сторону мультикультурализма, тогда как акцент на англо-французской двойственности был скорректирован правами неангло- и нефранкоговорящих меньшинств.

Также интересно, что в отношениях с Испанией Страна Басков имеет полную автономию в налогообложении, кроме НДС (регулируется ЕС). Баски должны платить квоту за исполнение функций центрального правительства, таких как обороны, социальной защиты, юстиции, трансфертов в ЕС, иностранных дел, макроэкономической координации, регулирования и надзора в финансовом секторе и банковской деятельности, гражданства, иммиграции, таможни. Так как такие полномочия, как соцзащита, не переданы Стране Басков, это означает, что Мадрид должен покрывать до 50 процентов всех расходов в автономной области и собирать 40 процентов государственных доходов в Стране Басков.

Такая специальная система "фискальной хартии/договора" в этом регионе (и в Наварре) делает Страну Басков финансово привилегированной. Область смогла пережить финансовый кризис намного легче, чем другие области Испании. Так, безработица в автономном регионе была почти в два раза (14 процентов) меньше, чем в среднем по Испании. Понятно, что население Страны Басков составляет всего 5 процентов от населения королевства и вырабатывает 6,3 процента регионального валового продукта от общенационального ВВП, и Испания не может позволить себе такую так называемую систему "Деволюции Плюс" с более крупной Каталонией (16,1 процента от общего населения страны и 18,63 процента от ВВП Испании). Однако при разумном экономическом планировании такое вполне возможно с относительно более маленьким Татарстаном, который составляет лишь 2,65 процента от всего населения РФ (в 2010 году) и вырабатывает 2,49 процента от общероссийского ВВП (в 2008 году).

В Российской Федерации подобные импульсы на децентрализацию и мультикультурализм шли из Казани. Казань была объявлена символической третьей столицей, а также спортивным центром страны. Выдвигались предложения о переносе некоторых федеральных органов власти в Сибирь, а федеральной столицы – в Казань. Безусловно, подобная политика сделала бы РФ более устойчивой. Сейчас же генеральная линия, идущая из Москвы, напоминает эдакий железобетонный монолит. Но, как показывает практика других стран, более гибкая позиция приводит к более успешной федерации, но ни в коем случае не беспроблемной и не безропотной. Конечно, Мадриду или Оттаве нелегко, даже страшно проявлять гибкость, однако в конечном итоге именно эта позиция делает отношения между центром и регионами продуктивными.

И Испания, и Британия, и Финляндия со своим шведским меньшинством являются унитарными государствами, но, несмотря на это, центральные правительства этих стран все же наделяют Барселону, Бильбао/Виторию, Эдинбург определенными привилегиями. Эти регионы имеют институционные права и активно ими пользуются. Шотландия, как и Уэльс, получила более широкую автономию в 1998 году по принятию Шотландского акта (и Закона об управлении Уэльсом). В том же году было принято Белфастское соглашение или Соглашение Страстной Пятницы, прежде всего, зацементировавшее начало хрупкого мира и деэскалацию этноконфессионального конфликта в Северной Ирландии. Шотландия и Уэльс получили больше полномочий и самостоятельности в сфере образования и социальной политики у себя на местах. А самое примечательное то, что после потери лейбористами правительства в Британии пришедшие на их место консерваторы не стали отбирать отданные регионам права. Я считаю, это очень поучительно.

В этом контексте следует отметить, что в последнее время исследователи федерализма говорят о так называемой разнообразной, многонациональной "федеративной культуре". Можно говорить о том, что где-то ее присутствует больше, а где-то меньше. Конституционный кризис в Испании в ходе каталанского референдума, например, показал, что такой культуры меньше в Испании, чем в Великобритании или Финляндии, но больше, чем во Франции, Греции и Турции. То, что народы Севера смогли получить автономию (Нунавут) и права на землю в Канаде, а также в Дании (Гренландия), возможно, показывает, что у них также чуть более высокая федеративная культура. В лингвистической сфере, скорее всего, наивысшая федеративная культура находится в Швейцарии с ее тремя официальными и четырьмя национальными языками. Другими словами, федеральная культура – это важный фактор в функционировании государства и общества, который практически всегда является "незавершенным производством" и над которым надо кропотливо работать и растить на уровне региональных и центральных элит, а также национальных меньшинств и национальных "большинств".

– Зачастую разговоры об увеличении полномочий российских регионов приравнивают к разговорам о сепаратизме. С 2014 года в России существует закон об ответственности за призыв к сепаратизму. "Публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации, наказываются штрафом в размере до 300 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до 300 часов, либо лишением свободы на срок до трех лет. Те же деяния, совершенные с использованием средств массовой информации, в том числе, с помощью сети "Интернет", наказываются обязательными работами на срок до 480 часов либо лишением свободы на срок до пяти лет", – гласит этот закон. Есть ли подобные превентивные меры где-либо еще?

– В 2014 году уголовная ответственность была введена в Казахстане за призывы к нарушению "унитарности и целостности Республики”. Кроме этого, сам разговор о федерализме и сепаратизме на моей памяти нигде в Западной Европе и Северной Америке не был криминализирован. Там идея свободного разговора о разных конфигурациях государственного устройства никак не преследуется. Возможно, в Турции есть подобный закон. Конституционный суд этой страны неоднократно закрывал прокурдские политические партии за нарушение целостности турецкой нации, но я не уверен, криминализировали ли турки только действия по сепаратизму или также и словесные призывы к нему. Так, в 2009 году Конституционный суд закрыл Партию демократического общества (DTP) за то, что она являлась "координационным центром мероприятий против неделимого единства государства, страны и нации".

В Европе наиболее известная своей негибкостью в этом отношении страна – это Франция, хотя есть и другие, менее известные, такие как Греция. С самого основания Французской республики как секулярной державы полномочия были сосредоточены строго в Париже. Однако к 1980-м годам они поняли, что экономически не могут соревноваться с другими странами Европы, а также Японией и другими азиатскими странами, и приняли решение делегировать департаментам Франции некоторые экономические свободы, которые, впрочем, Париж всегда мог забрать обратно. В любом случае, одной из основных целей французской децентрализации была активизация периферийных регионов политически, административно и экономически, а также увеличение эффективности местной власти. Именно в этот период также начались разговоры об автономизации регионов.

Первой была Корсика. Корсика – это остров, культурно независимый от континентальной Франции. Схожие требования об автономии выдвинули и другие регионы. Были две волны институциональных реформ на Корсике (в 1982-м и 1991-м), а также референдум в 2003-м при Саркози. В 2000 году французское правительство предложило проект нового специального закона о статусе Корсики, который позволил бы существенно расширить полномочия региона в таких областях, как экономическое развитие, планирование и образование. Но проект был урезан поправками Сената и положением Конституционного суда, который постановил, что проект широкой автономии для Корсики идет вразрез с конституцией республики. Также многие сторонники правых были обеспокоены по поводу других сепаратистски настроенных регионов, таких как Бретань и французская область басков, и прецедентом, который бы Корсика создала для них. В конечном итоге в 2003-м был проведен референдум по ограниченной автономии. Хотя сам Саркози вел кампанию, чтобы референдум по ограниченной автономии состоялся, 51 процент корсиканцев выступили против него.

То есть даже Франция, всегда считавшаяся эталоном централизма в Европе, в 1980-х, 1990-х и 2000-х годах серьезно задумалась о территориальных автономиях.

Несмотря на постановление Конституционного суда – ради автономий департаментов конституцию республики менять нельзя – уголовного преследования сторонников более широкой автономии регионов не было.

Я считаю, если есть проблемы – о них нужно говорить открыто. Если все заметать под ковер, назревшие вопросы могут трансформироваться в более страшную форму. Лучше быть гибким, чтобы система как таковая могла успешно функционировать. Но опять же многое упирается в федеративную культуру большинства и меньшинства на уровне масс и элит.