Многие российские зрители, азартно наблюдавшие за тем, как сенаторы допрашивают кандидата на пост государственного секретаря Рекса Тиллерсона, были крайне разочарованы результатами голосования в профильном комитете. Комитет рекомендовал Сенату утвердить назначение, что тот и сделал. Те самые сенаторы-республиканцы, которые особенно настойчиво "поджаривали" Тиллерсона вопросами о России, – Джон Маккейн, Линдси Грэм и Марко Рубио – в коне концов проголосовали за.
То же самое происходит и с другими назначениями в кабинет Дональда Трампа. Можно с уверенностью утверждать, что все кандидатуры будут одобрены верхней палатой. Почему сенаторы так покладисты?
Когда представители 12 штатов, собравшихся в 1787 году в Филадельфии на Конституционный Конвент, стали обсуждать порядок назначения должностных лиц федерального правительства, перед ними встал странный вопрос: по какому принципу следует выбирать кандидатов на эти должности и кто должен это делать?
Практика британского сословного государства, где выбор определялся родословной и семейными связями, республике не подходила. Документ, регулировавший в то время отношения между штатами, – "Статьи Конфедерации и вечного союза" – гласил:
Собравшимся на конгресс Соединенным Штатам также исключительно принадлежат следующие права:
…назначать всех должностных лиц сухопутной армии, находящейся на службе Соединенных Штатов, кроме полковых офицеров; назначать всех должностных лиц для военного флота и каких бы то ни было должностных лиц, состоящих на службе Соединенных Штатов.
Но делегаты понимали, что глава исполнительной власти должен иметь возможность подбирать себе сотрудников по собственному усмотрению. Появилась идея разделить полномочия: Конгресс назначает федеральных судей, президент – чиновников правительства. Александер Гамильтон предложил концепцию двойной ответственности. Так в Конституции появилась формула: президент назначает судей, послов и должностных лиц своей администрации "по совету и с согласия Сената". Как это будет происходить на деле, никто тогда особенно не задумывался.
Говард Чендлер Кристи. Подписание Конституции Соединенных Штатов. 1940
В статьях "Федералиста", написанных в поддержку Конституции, которую еще только предстояло ратифицировать каждому штату, Гамильтон подробно рассмотрел этот вопрос.
Хотя нам не разделять политическую ересь поэта, сказавшего:
О формах власти спорить – блажь и грех;
Тот лучше всех, кто правит лучше всех, –
тем не менее мы можем с уверенностью утверждать, что истинным критерием хорошего правительства является его способность и намерение создать хорошую администрацию.
"Ересь" взята из стихотворного трактата Александера Поупа "Опыт о человеке". Вот ее продолжение в переводе Владимира Микушевича:
Бессмысленно хулить чужой устав;
Кто совестлив, тот перед Богом прав;
И невзирая на различья вер,
Всем подает Любовь благой пример.
Действительно, полагаться на совесть политиков отцы-основатели не собирались. Но и всецело доверять выбор Конгрессу считали рискованным. Джон Адамс, цитируя те же строки Поупа, писал, что он "слишком польстил тиранам", и относил к себе стихи другого великого английского поэта, Джона Мильтона:
Всего лишь я призвал их сбросить путы,
К свободе древних устремить умишко:
Вдруг шум вокруг меня! – осел, мартышка,
Кукушка, пес, сова...
Дополним цитату словами того же сонета, в переводе Алексея Прокопьева:
Я бисер перед свиньями метал,
На все лады они вопят "Свобода!",
А что в уме? – лишь своеволье сброда.
Ум, нравственность – первейший идеал
Свободы, но разнуздана природа
Все, все смешавших в кучу зазывал.
Отсюда и взялась идея Гамильтона: президент назначает – Сенат одобряет или не одобряет его выбор. Почему кандидатов на высокие посты должен единолично подбирать президент? Потому что "у него меньше личных друзей, которым нужно потворствовать, и посему на одного окажут меньшее воздействие чувства дружбы и привязанности". Если же доверить подбор Конгрессу, то "личные достоинства кандидата окажутся вне поля зрения", а верх возьмут партийные интересы. (Слово "партии" Гамильтон употребляет в значении "группировки", "фракции" – политических партий тогда еще не существовало.)
Далее Гамильтон вопрошает:
Но можно ли отвергнуть президентское выдвижение? Полагаю, что можно, но только с тем, чтобы освободилось место для другого, им же выдвинутого.
Сенат не может навязывать президенту своего кандидата – с таким сенатским назначенцем президент не сможет работать.
Доводы Гамильтона основательны, но как осуществить их на практике? Первый президент Джордж Вашингтон с организованной оппозицией в Конгрессе не сталкивался. Его кабинетные назначения – Томас Джефферсон на пост госсекретаря, Гамильтон – министра финансов и Генри Нокс – военного министра – были утверждены Сенатом без малейших возражений. Позднее к ним добавились генеральный прокурор и генеральный почтмейстер. Это был весь кабинет Вашингтона.
При обсуждении законопроекта о создании Департамента иностранных дел (который впоследствии стал Государственным департаментом) возник вопрос: а как можно снять госсекретаря с его должности? Многие сенаторы не соглашались с записанным в проекте единоличным правом президента увольнять членов правительства. Одни оппоненты полагали, что глава исполнительной власти и в этом случае должен просить у Сената "совета и согласия", другие – что досрочная отставка возможна лишь в порядке импичмента. Мнения в палате разделились ровно пополам, и проект прошел большинством в один голос: в такой ситуации вице-президент получает право голосовать, и вице-президент Джон Адамс проголосовал за проект Гамильтона.
Однако одно из его назначений на должность более низкого уровня Сенат отверг. Это произошло на 98-й день его первого президентского срока, в августе 1789 года. Президент направил в Сенат список из 102 имен. Это были кандидаты на должности командиров военного флота, сборщиков налогов и таможенных инспекторов. К величайшему изумлению Вашингтона, Сенат утвердил 101 назначение и отклонил одно – офицера ВМС Бенджамина Фишборна, которого Вашингтон назначал командиром гарнизона порта Саванна в Джорджии.
Президент послал Сенату изысканно вежливое письмо, в котором спрашивал о причинах отказа. Оказалось, против назначения Фишборна возражает сенатор от Джорджии Джеймс Ганн. В личной беседе с Вашингтоном сенатор объяснил причину, которая истории осталась неизвестна. При этом Ганн со всей возможной учтивостью сказал, что называет свой мотив исключительно из уважения к Вашингтону – Сенат не обязан этого делать. Следствием этого инцидента стала так называемая senatorial courtesy – "сенаторская любезность" – обычай заручаться предварительным согласием сенатора на назначение в штате, который он представляет.
Тотчас после отказа утвердить Фишборна в верхнюю палату был внесен законопроект, предусматривающий обязательное присутствие президента при процедуре утверждения, дабы он мог собственными ушами слышать доводы за и против кандидата. По здравом размышлении Вашингтон отказался поддержать эту инициативу: президенту недосуг присутствовать при каждом утверждении. Он согласился с тем, что Сенат не обязан сообщать президенту причины отклонения кандидатуры, как и президент не обязан сообщать Сенату, почему он хочет назначить именно этого человека. Сенаторы, в свою очередь, изменили процедуру голосования в палате: отныне оно стало не тайным, а открытым. И хотя ни пресса, ни публика не допускались на пленарные заседания до 1929 года, протоколы поименного голосования публиковались.
Трижды столкнулся с отказом Сената четвертый президент Джеймс Мэдисон. Вступив в должность в 1809 году, он решил назначить госсекретарем Альберта Галлатина, который работал министром финансов в кабинете Джефферсона, а до этого был лидером фракции джефферсоновских республиканцев в нижней палате и возглавлял оппозицию финансовой политике Гамильтона. Однако трое членов верхней палаты, и среди них сенатор от Мэриленда Сэмюэл Смит, поставили президента в известность, что Галлатин утвержден не будет. Главным аргументом было иностранное происхождение Галлатина – он родился в Женеве. В качестве компромисса Смит предложил назначить своего брата Роберта, занимавшего пост министра военно-морского флота, министром финансов вместо Галлатина. Однако этой рокировке воспротивился сам Галлатин. Он остался во главе министерства финансов, а Роберт Смит был назначен госсекретарем, несмотря на серьезные сомнения в его компетентности.
Роберт Смит. Портрет работы Фримана Торпа
Отношения президента и госсекретаря не сложились с самого начала. Мэдисон, сам восемь лет проработавший госсекретарем, давал инструкции послам напрямую, через голову Смита, а тот, в свою очередь, действовал вразрез с указаниями президента. Впоследствии Джон Квинси Адамс, занимавший при Смите пост американского посла в Санкт-Петербурге, а затем ставший шестым президентом США, писал, что если бы не Смит, англо-американской войны 1812–1814 года – единственной, когда неприятелю удалось на короткое время захватить столицу США и поджечь Белый дом и Капитолий, – удалось бы избежать.
Другую неудачу Мэдисон потерпел с назначением членом Верховного суда таможенного чиновника Александера Уолкотта, которому не хватало юридической квалификации и опыта. Третий случай – отклонение кандидатуры генерала Генри Дирборна на пост военного министра. Причина – бледный послужной список генерала. Он не терпел крупных поражений, но и не проявил инициативы ни в Войне за независимость, ни в англо-американской.
Рекордсменом по числу неутвержденных назначений стал седьмой президент Эндрю Джексон. Он был создателем spoils system – обычая "дележа добычи", когда теплые казенные места раздаются победителем не по заслугам, а в качестве награды за лояльность и поддержку на выборах. "Ничего нет ложного в правиле, что победителю принадлежит добыча, которой владели враги" – так выразился сенатор Уильям Марси, обосновывая право президента раздавать должности своим сторонникам. Дабы освободить места для своих назначенцев, Джексон в массовом порядке увольнял федеральных служащих. В общей сложности он отправил в отставку 919 чиновников – каждого одиннадцатого. Самому опустошительному разгрому подверглась Почтовая служба США – самое крупное в то время ведомство.
Однако Сенат придерживался иного представления о найме и увольнении госслужащих. Когда Джексон назначил на непыльную – главным образом почтмейстерскую – работу 75 редакторов газет, отличившихся в президентской кампании на его стороне, 10 из них были отвергнуты. Президент внес те же кандидатуры повторно, но Сенат отклонил их еще бóльшим большинством. Случай вошел в историю как "резня редакторов".
Тем не менее spoils system расцвела пышным цветом: именно она превратила партии элит в массовые.
Эндрю Джексона сегодня часто сравнивают с Дональдом Трампом: он был первым в истории страны президентом-популистом, избранным на волне недовольства вашингтонским истеблишментом. У Джексона, как и у Трампа, были своеобразные представления об экономике. Министр финансов Уильям Джон Дьюэн отказался выполнить распоряжение президента изъять из Второго банка США, исполнявшего функции национального, депозиты правительства и разместить их в банках-"любимчиках", и обвинил Джексона в превышении полномочий. Он был уволен, не прослужив и трех месяцев. Однако Сенат отказался утвердить назначение на этот пост креатуры Джексона Роджера Тони и последовательно отклонил четыре кандидатуры на должность управляющего Вторым банком. В качестве исполняющего обязанности министра Тони исполнил указание президента о депозитах. Джексон и Тони развязали в стране так называемую Банковскую войну, за которой последовал финансовый кризис, вошедший в историю под названием Паника 1837 года.
В 1870 году президентом США стал Джеймс Гарфилд. Он поднялся на вершину власти из низов общества и пришел в Белый дом с проектом реформы государственной службы и отмены системы "дележа добычи". Однако провести реформу он не успел: 2 июля 1881 года он был смертельно ранен Чарльзом Гито – активистом избирательной кампании Гарфилда. Он рассчитывал на вознаграждение своих услуг и прибыл в Вашингтон за должностью, но получил от ворот поворот. "Теперь президент Артур!" – воскликнул он, выстрелив в президента.
Покушение на президента Гарфилда 2 июля 1883 года на вашингтонском железнодорожном вокзале. Гравюра из газеты Frank Leslie's Illustrated Newspaper
Вице-президент Чарльз Артур, прежде директор нью-йоркской таможни, став президентом, вероятно, был бы не прочь похоронить реформу Гарфилда. Но общественные настроения были таковы, что сделать это было невозможно. В 1883 году Конгресс принял закон о гражданской службе, известный как "закон Пендлтона" по имени внесшего его сенатора Джорджа Пендлтона. Он вводил для претендентов на госслужбу экзамены, конкурс на замещение вакансий, запрет на использование служебного положения в политических целях и на наем алкоголиков.
В XX веке механизм взаимодействия президента с Конгрессом при назначении на высшие государственные посты был уже настолько тонко отлажен, что отказов утвердить президентское кадровое решение почти не бывало. Такие случаи можно пересчитать по пальцам, и каждый становился чуть ли не сенсацией. После Второй мировой войны такое случалось лишь дважды и еще семь раз назначения были отозваны по причине бесперспективности.
Льюис Страус докладывает президенту Эйзенхауэру об испытании водородной бомбы в Тихом океане. 30 марта 1954 года
В 1958 году за две недели до выборов в Конгресс президент Дуайт Эйзенхауэр решил назначить министром торговли контр-адмирала Льюиса Страуса. Страус давно и успешно делал карьеру и очень нравился президенту. В качестве председателя Комиссии США по атомной энергии он сыграл ключевую роль в лишении Роберта Оппенгеймера допуска к секретной работе из-за его "левых" взглядов.
Когда закончился его срок на посту председателя комиссии, Эйзенхауэр предложил назначить его снова, но Страус отказался: маккартизм к тому времени сошел на нет, ветер переменился, и контр-адмирал боялся, что Сенат его не утвердит. Тогда президент предложил ему на выбор должности шефа своего аппарата, госсекретаря и министра торговли. Последнее предложение Страус принял. Но в Сенате он встретил неожиданный афронт. Слушания проходили в исключительно неравной обстановке. Манеру Страуса держаться перед профильным комитетом один из противников его назначения назвал "наглыми попытками ввести в заблуждение" Сенат. Тем не менее комитет большинством в один голос рекомендовал палате утвердить назначение Страуса. Однако до выборов провести голосование не успели. Выборы стали сокрушительным поражением республиканцев и самым масштабным в истории перераспределением мест в Сенате. Демократы получили квалифицированное большинство – 64 места из 100 – и провалили Страуса.
Президент Эйзенхауэр назвал день голосования "вторым днем позора в истории Сената" (первым он считал голосование по импичменту президента Эндрю Джонсона в марте 1868 года – Джонсон был признан виновным, но решение не набрало большинства в две трети). Пресса писала, что это "болезненная личная пощечина" президенту и "политический суд Линча" (Льюис Страус был евреем).
В 1989 году новоизбранный президент Джордж Буш – старший назначил министром обороны Джона Тауэра. Тауэр был первым республиканцем из Техаса, избранным в верхнюю палату после Гражданской войны. Он избирался в Сенат четырежды и был его членом около 28 лет, с 1961 по 1985 год. Покинув Сенат, он возглавил американскую делегацию на переговорах по сокращению стратегических вооружений в Женеве, затем комиссию по расследованию дела "Иран-контрас". Однако консерваторы в рядах республиканцев считали его слишком левым.
Главным обвинением против Тауэра стала его личная жизнь: он будто бы злоупотреблял алкоголем и бегал за каждой юбкой. В ходе сенатских слушаний один из свидетелей заявил: "На протяжении многих лет я встречал кандидата в состоянии, далеком от трезвости, а также в обществе женщин, на которых он не был женат..."
Джон Тауэр. 1983
В конце концов Тауэр принес и зачитал на ток-шоу NBC News "Встреча с прессой" справку своего лечащего врача, а когда это не помогло, пообещал бросить пить.
Тауэр: Я утверждаю, что никогда не был алкоголиком и не страдал зависимостью от алкоголя. Тем не менее, чтобы рассеять всякие сомнения на этот счет, я клянусь, что если буду утвержден, на протяжении всего срока своего пребывания на посту министра обороны я не буду употреблять спиртные напитки какого бы то ни было сорта, включая вино, пиво и крепкий алкоголь любых видов.
Но ведущий Сэм Дональдсон потребовал большего.
Дональдсон: Поскольку вас обвиняют также в распутстве, не должны ли вы поклясться не путаться с женщинами?
Тауэр: Я мужчина одинокий. Я встречаюсь с женщинами.
Дональдсон: Именно. Вот я и спрашиваю...
Тауэр: Я одинокий мужчина вот уже три с половиной года... А что такое "распутничать", а, Сэм?
Дональдсон: Это не по моей части.
Тауэр: Нет, ну это понятие расплывчатое. Можешь дать определение?
Сенат отказался утвердить назначение Тауэра 53 голосами против 47.
В январе 1993 года Биллу Клинтону пришлось отказаться от намерения назначить министром юстиции юриста Зою Бэйрд. Однако всех президентских назначенцев проверяет ФБР. Агенты бюро без труда установили, что в доме Зои Бэйрд работают нелегальные иммигранты – шофер и няня из Перу. Соответственно получают они меньше, чем получали бы при легальном найме. Зоя Бэйрд сошла с дистанции и заплатила около трех тысяч долларов штрафа, а история с наймом нелегалов стала называться "нянягейт". В нее угодила и другая назначенка Клинтона – Кимба Вуд, которую президент хотел назначить федеральным судьей.
А в январе 2001 года "нянягейт" случился у Линды Чавес – кандидат Буша-младшего на пост министра труда. Эта должность предполагает, что министр будет строго блюсти трудовое законодательство, а тут вдруг обнаружилось, что няней у Чавес работает беспаспортная и бесправная гватемалка Марта. Чавес уверяла, что просто одна знакомая попросила ее приютить несчастную. При этом Меркадо выполняла кое-какие домашние обязанности: стирала, гладила, мыла посуду, пылесосила, чистила кухню, ванны и унитазы. Марта клялась и божилась, что не воспринимала эти занятия как работу по найму, что она делала все это нерегулярно, исключительно для собственного удовольствия и в знак благодарности за кров и стол.
Ничего не помогло. Кандидатуру Чавес пришлось отозвать. Она утверждала, что это самоотвод. На пресс-конференцию по этому случаю она явилась в сопровождении нескольких иммигрантов, вкусивших от ее щедрот. Один за другим они подходили к микрофону и благодарили судьбу за то, что она свела их с выдающейся филантропкой.
В наше время отказ Сената утвердить президентское назначение – событие почти невозможное. Помимо ФБР, кандидата проверяет Управление по этике госслужбы, всю его биографию через мелкое сито просеивают помощники сенаторов. При обнаружении компромата об этом сразу же узнает президент. Назначенцы на высокие посты нанимают армию лоббистов, которые осаждают каждого сенатора. Визиты к сенаторам делает и сам кандидат. В особо трудных случаях строптивому законодателю звонит лично президент и что-нибудь обещает взамен – например, федеральное финансирование какого-нибудь масштабного строительного проекта в штате, который данный сенатор представляет.
Зачем же тогда эти строгие допросы? Почему сенаторы делают вид, что не одобряют выбор президента?
Все дело в том, что президентские назначенцы отвечают на вопросы под присягой. И сенаторы стараются получить от них публичные обещания и заверения, от которых потом будет трудно уклониться без ущерба для репутации.
Сенатор Рэнд Пол во время 13-часового филибастера
Помимо всего прочего, демократы сами три года назад ликвидировали оружие сенатского меньшинства – филибастер. Его суть состоит в обструкции процедуры голосования: сенаторы часами, а то и сутками выступают с трибуны, вносят бесконечные поправки к законопроекту, который они хотят провалить, – иными словами, берут палату измором. Последний случай филибастера имел место в марте прошлого года: сенатор Рэнд Пол не сходил с трибуны около 13 часов.
Чтобы прекратить прения, прежде требовалось квалифицированное большинство в две трети. Но демократы, будучи фракцией большинства и раздраженные обструкцией республиканцев, изменили регламент, и теперь подвести черту под прениями можно простым большинством голосов. Таким большинством республиканцы верхней палаты располагают, и даже с запасом.