Виталий Портников: Азовское море — новая арена противостояния между Россией и Украиной. Приведет ли этот кризис к чему-то более серьезному, или он является частью той позиционной или гибридной войны, которая в последние годы происходит между двумя соседними странами? В киевской студии Радио Свобода журналист, политический эксперт Лариса Волошина, на связи из Москвы политолог, ветеран российской политики Сергей Станкевич. Перед тем, как начать разговор, представляю сюжет по теме.
Корреспондент: Москва продолжает наращивать в Азовском море свое военное присутствие. Реагируя на кризисную ситуацию, в Киеве объявили о создании до конца этого года военно-морской базы на азовском побережье. Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг заявил, что провокации России в Азовском море являются причиной тревоги для Североатлантического альянса.
Уже более полугода российские пограничники задерживают для многочасовых проверок в морской акватории грузовые суда под разными флагами. Суда следуют из украинских азовских портов Мариуполь и Бердянск или в обратном направлении. Судовладельцы вынуждены переплачивать за проход через контролируемый Россией Керченский пролив от пятнадцати до пятидесяти тысяч долларов. В результате таких действий грузопоток в украинских портах снизился вдвое. Именно через Мариуполь и Бердянск отправляется на экспорт продукция крупнейших металлургических комбинатов Украины.
Эскалация конфликта началась минувшей весной. Поводом стало задержание украинскими военными за незаконное пересечение границы с аннексированным Россией Крымом рыболовецкого судна "Норд" с керченской пропиской. В ответ Россия задержала летом в Черном море два украинских сейнера. Лишь в конце октября моряки этих судов вернулись домой.
После открытия Россией в мае этого года моста, соединившего Таманский полуостров с Крымом, проверки судов стали систематическими. Запад осудил действия России, обвинив Москву в давлении на Украину и милитаризации морской акватории.
Некоторые обозреватели предполагают, что Россия может быть заинтересована в расторжении Украиной соглашения от 2003 года, согласно которому Азовское море является внутренними водами двух стран. На денонсации этого документа настаивают в Верховной Раде. Однако в МИД Украины убеждены, что разрыв соглашения по Азову не позволит украинской стороне получить преимущество и это приведет лишь к новому территориальному спору.
В экспертных кругах допускают, что Россия для нанесения максимального экономического ущерба Украине может полностью перекрыть Керченский пролив судам, следующим в ее азовские порты. В Киеве также не исключают, что российские военные могут блокировать и заход грузовых кораблей в украинские порты Черного моря.
Азовское море — новая арена противостояния между Россией и Украиной
Виталий Портников: Очень часто политический фон затмевает экономические интересы - на постсоветском пространстве вообще так принято. Очень важно понять, что происходит на Азове, что первично, а что вторично в этой ситуации.
Лариса Волошина: Все зависит от того, с какой стороны смотреть. Безусловно, для России ситуация, спровоцированная ею на Азове, — это исключительно продолжение той агрессии, которая была начата против Украины. Для украинцев вопрос Азова все эти годы рассматривался скорее как экономический. Мы слышали очень много разговоров о том, что строительство Керченского моста может привести к убыткам для украинских портов, - так оно, в общем-то, и произошло, но почему-то все это рассматривается с точки зрения экономики. Хотя западные эксперты, в том числе и американцы, в течение года предупреждали: то, что происходит на Азове, — это война, в данном случае экономическая, но она в любой момент может перейти в какие-то другие фазы.
Сергей Станкевич: До апреля текущего года Азов был периферийным участком в геополитическом конфликте, в который втянуты и Украина, и Россия. Сейчас этот участок становится все более и более горячим, он может действительно стать фронтовым. Но если мы поступим мудро и избежим дальнейшей эскалации возникающей напряженности, тогда, может быть, все получится наоборот, то есть Азов станет как раз поворотной точкой перехода к осторожному, прагматичному, выборочному урегулированию имеющегося конфликта. Конечно, там есть определенная экономика, для России она связана в основном с перемещением грузов по вновь построенному мосту — это было существенно.
Что касается экономического ущерба для Украины от построенного моста, по разным подсчетам, где-то 10-15% судов, следующих через пролив в украинские порты Мариуполь и Бердянск, не будут укладываться в новые размеры, установленные мостом, но это легко можно адаптировать, и никакого особенного ущерба не будет.
Напряженность пошла конкретно с апреля текущего года с инцидента с судном "Норд", задержанного украинской стороной: оно шло под российским флагом и с экипажем, у которого были российские паспорта. В марте Россия стала особенно долго и тщательно досматривать суда, проходившие по Керченскому проливу, что вызвало ожидаемое недовольство украинской стороны.
А дальше пошла напряженность, связанная с эскалацией военных заявлений - не действий, но именно заявлений украинской стороны. На сегодняшний день накопилось довольно обширное досье заявлений украинских военных и политических деятелей по поводу Азова. Сергей Гайдук, вице-адмирал, бывший командующий украинских военно-морских сил, пообещал начать минирование акваторий. Евгений Лупаков - видимо, он и есть капитан первого ранга ВМС Украины, который вообще предложил радикальный план: немедленно разорвать российско-украинский договор о сотрудничестве в деле использования Азова и Керченского пролива, в одностороннем порядке провести делимитацию границы и на украинской части акватории начать непрерывные ракетно-артиллерийские учения. Кроме того, обещано еще строительство военной базы и (уже устами секретаря СБУ Турчинова) учения с привлечением натовских кораблей. Вот такого рода ряд достаточно серьезных воинственных заявлений, конечно, создает определенную напряженность, но пока тут нет ничего фатального. Надо как можно быстрее, пока все эти заявления не перешли в реальные действия, все-таки как-то договориться о снижении напряженности и упорядочении судоходства в этом важном для обеих сторон море.
Виталий Портников: Кто, по-вашему, должен снижать напряженность?
Лариса Волошина
Лариса Волошина: Я не согласна с тем, что возможен какой-то разговор о судоходстве, проблема ведь давно не в судоходстве. Само строительство Керченского моста было вызовом. Это подтвердила резолюция Европарламента по Азову. Украина не давала согласия на постройку этого сооружения, более того, она подала по этому поводу в Международный суд. Кроме того, уже упомянутый договор 2003 года был подписан после конфликта вокруг острова Тузла, фактически под давлением. Это тот элемент, на котором настаивают украинские эксперты.
Я все-таки рассматривала бы происходящее в Азове как военную операцию, подготовка к которой началась еще в 2003 году. Сам этот странный договор, в котором сказано, что это внутреннее море, исторические воды РФ и Украины, что все вопросы в акватории Азовского моря должны решаться между сторонами, а не в международных морских судах… Знаете, это очень похоже на соглашение между центром и хозяйствующими субъектами, республиками. Межгосударственные договора так не подписываются. Сам договор составлен так, как будто Украина является частью Российской Федерации или некоей конгломерации во главе с Москвой. Поэтому в данном случае то, что сейчас происходит… Та же блокировка судов приняла тотальный характер. Кроме того, Украина настаивает на том, что тот же кейс судна "Норд" - это тоже очень провокационные действия, ведь это украинское судно, которое раньше было зарегистрировано в украинской Керчи, оно вышло из закрытого порта Керчь и принялось ловить рыбу вблизи украинских берегов. Это прямая провокация, на которую Украина не могла не отреагировать.
Я все-таки рассматривала бы происходящее в Азове как военную операцию, подготовка к которой началась еще в 2003 году
Для того, чтобы урегулировать этот вопрос, в данном случае необходимо, чтобы Россия остановилась и прекратила нагнетать обстановку, а самое главное, чтобы она перестала нарушать тот самый договор, на который сейчас бесконечно ссылается, потому что в рамках этого договора все суда под флагами третьих стран, которые двигаются в сторону украинских или российских портов, имеют беспрепятственный проход. Но мы не видим беспрепятственного прохода, мы видим остановки, задержки, случаи, когда суда намеренно пускаются караванами в украинские порты, и создается определенная пробка, то есть для Мариуполя и Бердянска это вопрос не просто работы портов, но экономической блокады целого региона. Поэтому в данном случае я бы все-таки говорила об элементе военной агрессии, а экономическая война, блокада побережья — это тоже военная агрессия.
Виталий Портников: Я присутствовал на российско-украинских переговорах по Азову еще в конце 1990-х — начале 2000-х, когда пытались определить границу. Я очень хорошо помню, что все усилия украинской дипломатии, которая хотела провести там границу, блокировались российской стороной: она утверждала, что между союзными республиками не было морских границ, что они формально не определены, в отличие от границ по суше, и нечего демаркировать. Границы были на картах Генерального штаба вооруженных сил СССР, и только; эти карты не принимались российской стороной в качестве географических карт.
В результате мы имеем проблему - кому-то может показаться, что это проблема 2019-го или 2014 года, но мне кажется, что это проблема еще 90-х годов, когда было четкое нежелание определять правовой статус акватории и желание сделать некое общее море. Теперь в этом общем море идет это противостояние, связанное с его неопределенным статусом, прежде всего. Если нет статуса, то всегда рано или поздно даже между дружественными странами возникает конфликт, а Россия и Украина сегодня не выглядят таковыми.
Сергей Станкевич: Хочу сослаться на прецедент, связанный с Каспием: там тоже есть три республики, входившие в состав Советского Союза, там тоже не было делимитации границы по акватории Каспийского моря, долго и трудно шли переговоры, но поскольку напряженности между сторонами не было, в итоге договорились, разграничили юрисдикцию Каспийского моря, зафиксировали это в документе, и все стало нормально.
Все, что здесь говорилось по поводу каких-то неблагоприятных для Украины действий России… Напомню еще раз: никаких проблем не возникало до инцидента с кораблем "Норд". На мой взгляд, Украина напрасно пошла на этот инцидент.
Что касается того, нужен или не нужен Украине договор Кучма-Путин от 2003 года, подписанный, кстати, в Керчи, на тогда украинской территории… Не могу себе представить, что в тот момент оказывалось какое-то серьезное давление на Леонида Даниловича. На мой взгляд, договор очень выгоден Украине.
В практике морского права есть два варианта, каким образом устанавливать юрисдикцию по морю и по проливам: или это Конвенция по морскому праву ООН 1982 года, или, если имеется замкнутое или полузамкнутое море (а в нашем случае оно полузамкнутое – Азовское), то прибрежные страны вправе своим договором установить законный порядок и правовой статус этого водоема. Если прибрежные страны договорились, то это их правовой статус, а если не договорились, то действует конвенция ООН.
Сергей Станкевич
Если сейчас разорвать этот договор, то Украина многое потеряет. Например, конвенция ООН по морскому праву устанавливает территориальные воды в 12 миль — это около 20 километров, а ширина Керченского пролива как раз меньше 20 километров, то есть Россия получит формальное право утверждать, что это все ее территориальные воды. Аналогичное утверждение со стороны Украины тоже возможно, но это будет юрисдикция против юрисдикции, прямой правовой конфликт, который оставляет полную свободу действий. У Украины возникнут и другие разного рода дополнительные ограничения, в частности, по свободе судоходства в акватории Азовского моря.
Сейчас принцип, зафиксированный в договоре Кучма-Путин 2003 года — это полная свобода судоходства для судов под украинским и российским флагом по всей акватории, без всяких ограничений. Там есть некоторые ограничения для судов под флагами третьих стран, но это тоже достаточно либеральный режим. Если какие-то "мудрые" руководители с украинской стороны вдруг решат разорвать этот договор, то ситуация ухудшится. Как человек, болеющий за судьбу Украины и ее интересы, я не рекомендовал бы это делать. Я рекомендовал бы пойти по пути подписания срочного дополнительного протокола, я назвал бы его — "Об избежании конфликтных ситуаций и порядке урегулирования споров в связи с судоходством в Азовском море". В частности, запретил бы любые произвольные задержания судов и экипажей под российским и украинским флагом и предусмотрел бы порядок рассмотрения подобного рода претензий. Все-таки надо снижать напряженность — это очень хороший момент, когда мы можем перейти к прагматическому взаимодействию хотя бы в столь узком диапазоне.
Виталий Портников: А в принципе между Россией и Украиной действует правовая база? Сергей Борисович опирается на то, что правовая база действует, как ни в чем не бывало, а в Украине у многих есть сомнения по этому поводу, особенно после Крыма. Тут проблема в разночтениях.
Лариса Волошина: Сам этот договор опирается на так называемый большой договор, который уже не будет пролонгирован в 2019 году. Кроме того, в первой статье этого договора сказано, что вопросы по Керченскому проливу определяются другим договором. Это единственное, как Керченский пролив упоминается в договоре 2003 года об Азовском море.
У России и Украины все-таки разные цели, потому что они являются воюющими сторонами
Я согласна с тем, что договор действительно не стоит огульно разрывать, потому что в нем есть очень важный пункт. Там сказано, что Украина и Россия граничат в море, то есть Путин впервые подписал пункт, где он признал сам факт наличия границы где-то в Азовском море. Там сказано, что эта граница должна быть урегулирована дополнительным соглашением. В 2008 году проходили подобные переговоры, даже есть протокол, подписанный представителями Украины и России, о том, что линия проходит посередине.
Действительно, украинские эксперты предлагают начать процедуру установления границ в Азовском море. Необходимо срочно пересмотреть, провести некий мониторинг всех тех двусторонних договоров, которые имеются между Украиной и Россией (не только в Азовском море, а в принципе всей правовой базы), и определить, как и где она работает и, возможно, что-то действительно отменять, что-то разрывать, а по поводу каких-то соглашений подавать в суд. Я настаиваю: то, что происходит сегодня в Азовском море, вот эта блокада, — это нарушение этого договора.
Судно "Норд" — это украинское судно под российским флагом. Если у меня есть машина, и есть на нее документы, но кто-то повесил на нее свою фотографию или скан своего российского паспорта, это не означает, что он имеет право беспрепятственно ездить на ней, куда хочет. Примерно то же самое произошло с этим судном. Оно украинское, и от того, что на нем вдруг появился российский флаг… Моряки, которые могли беспрепятственно (их никто не задерживал) выйти, поехать на территорию Крыма буквально в первые дни и минуты, могли выехать по украинским документам. Они, кстати, и выехали по украинским документам, но только после того, как их полгода держали фактически в заключении в российском посольстве в Киеве.
Я не думаю, что "Норд" — причина того, что началась экономическая блокада. Это совершенно другая спецоперация РФ, связанная с тем, что Россия добивалась от Украины, чтобы она выпустила моряков, украинских граждан с российскими паспортами, выданными им в Крыму, тем самым признав этот документ как правовой. Украина настаивала, что люди должны выйти исключительно по украинским документам, и имела для этого все причины.
В международном праве есть такое понятие, как легализация действия. Например, дело в ЕСПЧ, которое рассматривалось по поводу кейса "Илашку против Молдовы": там ЕСПЧ признал, что РФ практически контролировала Приднестровье, и все-таки в кейсе Илашку она повесила ответственность на Молдову, потому что, как оказалось, Молдова и Приднестровье имели между собой взаимное признание документов и очень плотные контакты. Для Украины плотные контакты и любое признание оккупационных документов может закончиться неблагоприятным решением в международных судах. Так что то, как Украина действовала относительно и судна, и экипажа "Норд", имеет свои очень серьезные правовые причины.
Виталий Портников: Это очень важный момент, потому что дискуссия всегда будет упираться в неопределенность правового статуса Крыма или, если хотите, в определенность его правового статуса. Вы говорите о двух юрисдикциях. Но если мы ссылаемся на конвенцию ООН, то, с точки зрения ООН, Крым — это Украина. Значит, Россия может таким же образом объявить своим пространством Керченский пролив, заявить, что это ее территориальные воды, и защищать свою точку зрения с помощью силы. Но если мы говорим о международном праве, то сила тут не работает. Либо мы с вами дискутируем о международном праве, и тогда это не территориальные воды России, либо говорим о том, что Россия может защитить свое право на Керченский пролив с помощью силы, и тогда можно дойти до Мариуполя, зачем все эти соглашения? Можно спокойно иметь свои территориальные воды в Азовском море, пойти куда-нибудь еще дальше по Днепру. Вот это проблема номер один.
Сергей Станкевич: Вопрос в том, какую цель мы перед собой ставим. Мы ставим цель радикально сформулировать свои требования и любой ценой настоять на своем, или мы пытаемся в конкретной, уже сложившейся на сегодняшний день ситуации найти какой-то прагматический выход, чтобы начать движение в правильном для себя направлении? Я придерживаюсь второй, прагматической позиции. Если договор Кучма-Путин 2003 года по Азову будет расторгнут, первое, что сделает Россия, — объявит Керченский пролив своими территориальными водами в полном соответствии с международной конвенцией ООН по морскому праву. Потом можно долго оспаривать это ее решение в судах.
Кроме того, есть еще два прецедента, которые очень серьезно рассматриваются в России. Прежде всего, это прецедент, связанный с конвенцией по проливам Босфор и Дарданеллы. Напомню, что там была аналогичная ситуация, когда Россия из-за сбитого самолета поссорилась с Турцией, и Турция начала очень тщательно и внимательно досматривать все российские суда, в том числе те, которые шли с боеприпасами в сторону Сирии. Это продолжалось достаточно долго, Турция ссылалась на морское право, и это право за ней признавалось. Как только конфликт был исчерпан, досмотры тут же вошли в нормальную колею. Это позитивный сигнал.
А негативный сигнал — это морская блокада Сектора Газа, которую установил Израиль, с 2007 года не пропускающий никакие морские суда в сторону Газы: он все досматривает, депортирует экипажи и суда, а грузы зачастую конфискует. Поначалу эти активные действия по морской блокаде Сектора Газа со стороны Израиля осуждались ООН, а потом, после комиссии 2011 года, признали правомерность этих действий, поскольку было некое досье с агрессивными действиями в данном секторе.
Цель — это самое главное. Если цель позитивная, если цель — не обострение конфликта, а выход из него и поэтапное достижение реализации своих интересов — договоримся, а если нет, то будем дальше идти по пути эскалации, к моему огромному сожалению.
Лариса Волошина: Но у России и Украины все-таки разные цели, потому что они являются воюющими сторонами. Вступление России в межгосударственный военный конфликт подтверждено фактом аннексии Крымского полуострова. Если говорить о российской цели, то она абсолютно понятна — остановить процесс, который уже начала Украина, между прочим, не без определенного подталкивания со стороны западных союзников, к признанию территориальных вод в рамках международного права, к установлению своих границ в Азовском море на основании именно этого договора и подписанного Владимиром Путиным пункта о том, что граница все-таки где-то должна быть. Россия пытается остановить этот процесс, вынуждает Украину согласиться, что так и должно быть: есть некий договор, но при этом нет границ. Нет, так быть не должно. На этом настаивают украинские и международные эксперты, специалисты по международному праву. Они говорят однозначно — необходимо устанавливать границы. Более того, мы видим, что заявление Соединенных Штатов по Азовскому морю опирается на международное морское право, резолюция ЕС опирается на международное морское право. Я думаю, что Украина должна продолжать двигаться по пути восстановления своей территориальной целостности и установления границ в Азовском море.