Конституционный кризис в Украине

Виталий Портников: Новый поворот в конфликте вокруг Конституционного суда Украины, который минувшей осенью принял ряд неконституционных законов. В конце марта глава государства Владимир Зеленский отменил указ, подписанный восемь лет назад тогдашним президентом Украины Виктором Януковичем о назначении двух членов КС, включая и занимающего последние годы пост председателя суда Александра Тупицкого. Оппоненты Зеленского заявляют об узурпации власти президентом. Сам Тупицкий не признает решение действующего президента, поэтому собирает 12 апреля специальное заседание Конституционного суда.

Что будет дальше? Удастся ли восстановить дееспособность Конституционного суда Украины? Какой может быть судьба самого Тупицкого, который, кстати, еще находится под следствием по уголовному делу? Ответы на эти и другие вопросы будем искать с нашими гостями: в студии Богдан Бондаренко, юрист, эксперт по конституционному праву, на связи из Москвы Марк Фейгин, кандидат юридических наук, общественный деятель.

Корреспондент: Конфликт между президентом Украины Владимиром Зеленским и частью судей Конституционного суда во главе с его председателем Александром Тупицким начался в конце октября 2020 года. Причиной конфликта стало решение суда, который остановил антикоррупционную реформу. Тем самым фактически суд заблокировал сотрудничество Украины со странами Запада, призывающими Киев усилить борьбу с коррупцией. Зеленский собрал тогда срочное заседание Совета национальной безопасности и обороны Украины, на котором было принято решение игнорировать скандальный вердикт КС.

"Дело не только в этом решении суда, а в общем – в действиях отдельных лиц, направленных на нарушение общественного договора в Украине, на создание реальной угрозы национальной безопасности и обороне нашей страны. Мы должны не допустить ни того, чтобы эту проблему начала решать по своему усмотрению улица, ни того, чтобы это или какое-либо другое решение Конституционного суда использовалось нашими врагами для дискредитации Украины за рубежом", – заявил Владимир Зеленский.

Обвиняя судей в выполнении политических заказов украинских олигархов и Кремля, гражданские активисты не раз устраивали акции у здания Конституционного суда Украины. Против его председателя были открыты два уголовных дела, одно из них – по подозрению в государственной измене. Зеленский на три месяца отстранял Тупицкого от должности руководителя Конституционного суда. В то же время Верховная рада, хотя и разблокировала антикоррупционную реформу, однако не смогла разрешить конституционный кризис. Из-за отсутствия кворума работа КС уже почти полгода парализована.

В конце марта в конфликте вокруг Конституционного суда произошел новый поворот: глава государства отменил подписанные восемь лет назад тогдашним президентом Украины Виктором Януковичем указы о назначении двух членов суда, включая и Александра Тупицкого. Этот свой шаг действующий президент обосновал постановлением Верховной рады, приуроченным к седьмой годовщине Евромайдана, в котором подчеркивается, что бежавший после революции в Россию Янукович в период своего правления в Украине узурпировал власть. Впрочем, Тупицкий убежден, что решение Зеленского незаконно и это подтвердит Верховный суд Украины (ВСУ), куда он направил соответствующий иск. Рассмотрение этого иска в ВСУ планируется 13 апреля.

Тем временем даже в президентской парламентской фракции "Слуга народа" признают, что и последние решения главы государства вряд ли поставят точку в затянувшемся конфликте вокруг Конституционного суда. Руководитель офиса президента Украины Андрей Ермак считает, что конфликт спровоцирован антипрезидентским союзом оппозиционных олигархических групп, и он может привести к серьезному политическому кризису в стране.

Партия "Оппозиционная платформа – За жизнь", одним из лидеров которой является пророссийский политик Виктор Медведчук, обвиняет Зеленского в узурпации власти. Оппозиционеры утверждают, что стремящийся получить контроль над Конституционным судом украинский президент, отменив указы Януковича о назначении двух членов суда, превысил свои служебные полномочия. На этом фоне все громче звучат заявления ряда украинских политиков и экспертов о необходимости быстрой и эффективной реформы не только Конституционного суда, но и всей судебной системы Украины.

Виталий Портников: Это конституционного или неконституционно – отменять указы предыдущего президента?

Богдан Бондаренко: Неконституционно. Ссылки на какой-то закон у нас в этом вопросе нет, поэтому, скорее всего, это незаконно. Но точку в этом вопросе будет ставить Верховный суд, правда, неизвестно когда, потому что это дело может затянуться. С этого момента, наверное, в Украине начался конституционный кризис. Если говорить о классическом конституционном кризисе, то он у нас достаточно давний и очень глубокий. Если же говорить о конституционном кризисе, как о состоянии конфликта между высшими органами власти, то он начался только сейчас. Если раньше действия были сомнительными с точки зрения законности, и все эти состояния можно было отмотать назад, то сейчас, после принятия такого решения президентом и при том, что в дальнейшем, скорее всего, ожидается назначение на эти должности новых судей, у нас в Конституционном суде создается двоевластие и даже троевластие. Легитимность решений этого нового состава суда оказывается под вопросом.

Точка отсчета, от которой можно оттолкнуться и вернуть ситуацию в правовое поле, все дальше и дальше за нашими спинами. И сегодня это не проблема двух акторов, Тупицкого и Зеленского, а проблема, последствия которой несем все мы вместе. Когда Конституционный суд подвешивается в такое состояние, дальнейшая его судьба оказывается под несколькими знаками вопроса, и ничего хорошего тут не произойдет. Поменяется политический цикл, придет новая команда, они сядут, подумают: а нам не нравятся эти законодательные положения, Конституция нас вообще не устраивает, мы хотим себе больше власти и также будем отматывать эту историю. Это полный хаос. Когда система непредсказуема и непонятна, любая правовая система перестает существовать и становится набором абсолютных фикций. К сожалению, все эти действия ведут нас именно туда.

Виталий Портников: Я хорошо помню 1993 год, когда президент России Борис Ельцин принял решение о приостановке деятельности Конституционного суда, причем практически по тем же причинам, по которым сейчас принимает свои решения Зеленский. Тогдашний председатель КС России Валерий Зорькин (который и сейчас занимает этот пост) фактически открыто встал на сторону Съезда народных депутатов РФ, не воспринимался президентской стороной как посредник в конституционном кризисе, возникшем в России, и было принято такое решение. Демократическая общественность в целом приветствовала это решение Ельцина, но результаты налицо. Можно ли говорить о таком уроке для Украины этих событий 1993 года?

Марк Фейгин: И да, и нет. Если уж случился конституционный и политический кризис масштаба 1993 года, который, собственно говоря, привел к тому, к чему привел, то есть такое хорошее правило, по которому надо менять и людей, и сам орган. Нужно было устранить главное противоречие – сам этот орган, Конституционный суд. В тех условиях он фактически дезавуировал свои функции, когда его руководитель, в тот момент, кстати говоря, узурпировавший власть по поводу указа 1400, сам совершил нарушение Конституции, которая в тот момент была лоскутным одеялом. Нужно было заново переучредить все эти органы с новой Конституцией, принятой в декабре 1993 года.

Марк Фейгин

Конституционный суд остался, состав его изменился частично, но результатом стало то, что, используя и эту Конституцию, и этот Конституционный суд, Путин, пришедший к власти в 2000 году в качестве преемника, разрушил и то, и другое: и Конституцию, и КС. Нынешний Конституционный суд во главе все с тем же Зорькиным не выполняет свои функции по отмене нарушений и рассмотрению вопросов о противоречиях, которые возникают между принимаемыми решениями, законами, нормативными актами и основным законом. Для Украины здесь урок в том, что нужно не только не оставлять таких лиц, которые были в свое время и при других обстоятельствах назначены сбежавшим в Россию изменником Януковичем, но и полностью переучреждать сам орган, с другими полномочиями и другим номиналом.

Богдан Бондаренко: У нас в Украине осталось немного нереформированных органов – это Служба безопасности Украины (но она на подходе) и Конституционный суд. Законопроект президента, который подавался в ноябре, о полной перезагрузке, о возвращении доверия к КС, как раз и имел в виду убрать тот орган, который мешает парламенту и президенту. Напомню, Конституционный суд на территории континентальной Европы возник как раз для таких случаев: чтобы предотвращать возможность полной концентрации власти в одних руках, как это было в нацистской Германии после выборов в 1933 году.

Если мы начинаем перезагружать Конституционный суд, всегда есть риск того, что он будет перезагружен один раз с полной политической волей и целесообразностью, но целью будет не возобновление рамок и правил, а просто создание политического органа, который будет обслуживать интересы действующей власти. Украинцам сейчас кажется, что есть какой-то негативный персонаж, назначенный Януковичем и возглавляющий Конституционный суд, и есть позитивный молодой лидер, который пришел все менять и улучшать. Но мы говорим здесь не только о персоналиях. Это затрагивает те или иные правила. Когда речь идет о том, что нам не подходит Тупицкий, как юрист, как человек, который должен обладать высочайшими моральными качествами, многие могут с этим согласиться, но для этого есть определенные процедуры. Если мы говорим о том, что он совершал преступления, то госбюро расследований давно открыло первое производство, открыло второе, и необходимо получить результаты этих производств.

Когда для действий и процессов, которые нам не нравятся, мы применяем неконституционные методы, мы должны верить исключительно в то, что цель этих методов благая; сейчас мы отойдем в сторону, забудем про Конституцию и закон, и настанет что-то прекрасное, принесет нам в Украину рай, потому что так хочет президент, он это делает исключительно с целью победить конституционный кризис, который на самом деле возник в его офисе. Первоначально конституционного кризиса как такового не было, он был инспирирован в силу нескольких действий. Когда в ноябре началась полная истерия по поводу решения Конституционного суда, все действующие лица, которые принимали участие в этих процессах, говорили, что необходимо заблокировать КС, чтобы он ничего не принимал. Сейчас эти же люди, оказывая политическое противодействие суду, говорят: зачем нам вообще Конституционный суд, если он за четыре месяца ничего не принял? Вы же говорили о том, что первая задача – его заблокировать, вы его заблокировали, а сейчас пытаетесь его добивать, но при этом суд не работает.

Я на самом деле не исключаю вину в этих процессах самого Конституционного суда, его главы и судей. Они должны были защищать свой авторитет намного раньше, лучше мотивировать свои решения, собирать заседание, например, по Тупицкому и объяснять обществу, был ли в его действиях дисциплинарный проступок, можно ли его увольнять, а если нельзя, то почему. Должна быть коммуникация, а выглядит это так, что сейчас они закрылись и просто получают удар за ударом, а общество все это видит в абсолютно негативном свете.

Виталий Портников: Богдан боится авторитаризма в результате всего этого.

Марк Фейгин: Я не претендую на детальную экспертную оценку в отношении Тупицкого и КС Украины, но на самом деле процедура пока не нарушена. Да, отменен указ Януковича по этим двум судьям, в частности, по председателю Тупицкому. В данном случае это можно обжаловать в Верховном суде. Несовершенство законодательства, которое регулирует подобного рода вопросы, – это, с одной стороны, лазейка для исполнительной власти, а с другой стороны, возможность. С точки зрения права, нарушением было бы, если бы Тупицкого просто взяли под стражу и посадили в СИЗО, это повлекло бы за собой всю эту патетическую отповедь. Но пока отстраненный от поста судьи и председателя Конституционного суда имеет все возможности для обжалования. Здесь процедура при всех спорах относительно ее исполнения, на мой взгляд, не нарушена.

Другое дело, о чем вообще говорит эта ситуация в Украине. Сравнивать ее с восточноевропейским опытом все-таки не вполне уместно. Восточноевропейские страны, проходя тяжелейший путь становления собственных суверенных конституций и таких необходимых органов, как Конституционный суд, при формировании своей конституционной системы все-таки не находились в таком состоянии, в каком находится Украина. Ведь она пережила попытку авторитарной узурпации со стороны Януковича, последующее его бегство, обвинения в его адрес, отторжение части территорий и в конечном итоге войну, а это условия исключительные при любых обстоятельствах, при которых допустимы любые подобного рода выходы за пределы правового пространства.

Вопрос в том, насколько они существенны. Если орган действительно будет переучрежден, то все эти претензии могут отпасть по той простой причине, что само законодательное регулирование может позволить обеспечить независимость Конституционного суда. Во всех Конституционных судах или подобных им (в Америке, кстати, нет КС, там эту функцию берет на себя Верховный суд) судьи должны быть несменяемыми, пожизненными. Кроме того, они должны нести ответственность за принятие решений, которые имеют либо коррупционную, либо сомнительную подоплеку. Говорить о том, что эти люди должны быть свободны от ответственности, тоже неправильно. Лучшей проверкой эффективности Конституционного суда является его долгое существование. Если все эти годы КС был лучше всех остальных ветвей власти (и исполнительной, и законодательной, и общей судебной), тогда он заслуживает этого доверия, но если он оказывается хуже (а это касается всего: и защиты демократии, и защиты прогрессивных норм законодательства, и так далее), хотите, не хотите, но и у общества, и у власти, и у кого угодно будет эмоциональное отношение к этому, и будет очень легко лупить этот суд.

В пользу Тупицкого сторонники не вышли к Банковой и не потребовали оставить его на должности, а это лучшее свидетельство. Между прочим, в Восточной Европе происходило по-другому, чаще всего общество вставало на сторону не власти, сменяемой выборами, а таких несменяемых органов: люди понимали, что должно быть что-то традиционное, твердое, основательное, и Конституционный суд должен исполнять именно эту функцию.

Виталий Портников: Конституционный суд уже несколько раз повергал Украину в ее новейшей истории в серьезнейший политический кризис. Я думаю, самый серьезный кризис – это когда благодаря решению Конституционного суда тогдашний президент Виктор Янукович узурпировал власть. Многие судьи, которые сейчас присутствуют в суде, были участниками этого решения возвращения к старой редакции Конституции Украины, потому что якобы голосование прошло не так, как оно должно было пройти по процедуре. После этого, между прочим, без решения парламента Украина вернулась к старой редакции Конституции. Последний актуальный пример, из-за чего все и начиналось, это фактически отмена антиконституционного законодательства решением Конституционного суда. Возникает вопрос: зачем суд это делает?

Богдан Бондаренко: У медали всегда две стороны. Когда судьи избираются даже не пожизненно, а, как у нас, на девять лет без права переизбрания, когда у них достаточно серьезная гарантия финансовой независимости, эти люди могут быть очень оторваны от общества, могут не до конца понимать, что происходит (не все, но некоторые такие действительно есть). В этом и состоит проблема: с одной стороны, они не поддаются определенным политическим влияниям, а с другой стороны, хуже понимают тот нерв, который актуален в обществе, и решения могут принимать, исходя или не исходя из этого. Идет большая дискуссия по поводу того, насколько судьи Конституционного суда должны учитывать эти вопросы, и я все-таки склоняюсь к тому, что должны.

Для подготовки изменения Конституции неконституционным способом было проведено три решения. Произошло изменение состава Конституционного суда (практически все это происходило на протяжении года). Специалисты били в набат: смотрите, уже поменяли, вот одно решение, сейчас будет второе и третье, и потом уже назад не отмотаешь. Никто не обращал на это внимания. Украинцы в принципе не понимают, зачем нужен Конституционный суд и чем он занимается. Все это имеет прямую причинно-следственную связь с событиями 2013-14 годов. Но если говорить не с точки зрения реакции общества, а с точки зрения того, почему Янукович стал тем, кем он стал, то тут помог Конституционный суд, но тогда на это никто не обратил внимания. Начиналось с того, что судей меняли под себя.

Богдан Бондаренко

Я боюсь узурпации власти не от этого политического режима, это режим абсолютно нейтральной коннотации, а для диктатуры нужен диктатор. Я боюсь тех, кто придет дальше. Когда создаются определенные правила и прецеденты, разрушаются берега, и потом может прийти человек или группа людей, которые увидят, что создан целый арсенал инструментов для того, чтобы президент мог перевернуть ситуацию в свою пользу.

Вопрос в том, что Конституционный суд будет перезагружен. "Перезагрузка" – это формулировка, создающая либо нейтральный, либо позитивный контекст. А я могу дать тем же событиям определение "разгон", которое приобретает уже совсем другую коннотацию. На самом деле полностью поменять состав Конституционного суда сегодня невозможно, для этого нужно поменять Конституцию, а в Украине действует превентивный конституционный контроль, и чтобы поменять Конституцию, нужно решение КС.

Мы во многом находимся в ступоре. Проблема не в том, что инструменты, которые сейчас использует команда Владимира Зеленского, не имеют целью диктатуру или узурпацию власти. Основная проблема в том, что это люди, которые не прошли эту систему, не понимают ее со всеми ее плюсами и минусами. А без понимания системности некоторых вещей их действия не предполагают долгосрочных последствий. Поэтому они используют эту ситуацию: "давайте отменим указы президента". Но как можно отенять кадровые указы президента, если с юридической точки зрения это акт индивидуального действия? Мы подписали указ о назначении кого-то, и он действует, пока его не отменил суд, но он исчерпал свое действие в момент подписания. Назначил человека куда-то – потом начинаются трудовые отношения. То, что ты отменяешь указ о назначении, с юридической точки зрения ни на что не влияет.

Виталий Портников: Получается, что нужно принять указ об отставке, но президент не отставляет судей Конституционного суда.

Богдан Бондаренко: В этом и вопрос. Мы сейчас слышим аргументы: смотрите, это связано с Януковичем. Тогда мы спрашиваем: как быть с теми решениями, которые эти судьи принимали на протяжении восьми лет? У них в 2022 году заканчивается срок, сейчас они бы уже выходили в отставку. Говорят, что парламент в 2014-м отправил в отставку свою группу людей за измену присяге. Так у парламента тогда было такое полномочие, и у действующего президента оно тоже было! Сейчас у президента таких полномочий нет. Это было специально сделано в 2016 году, чтобы мы не возвращались к примерам судей, которые в 2010-м… За два дня указ об увольнении судьи Конституционного суда, когда еще были полномочия, трижды переписывался: за нарушение присяги, потом по состоянию здоровья, потом по собственному желанию. Это был хаос, бардак, и политические субъекты действительно сильно влияли на ситуацию в Конституционном суде.

Сейчас, после цикла изменений в Конституцию и политических изменений, это влияние ослабло. С одной стороны, Конституционный суд далеко не идеален, он пожинает сегодня последствия своих же решений. Президентское или парламентское противостояние с КС началось не в октябре, а раньше. Конституционный суд принял решение, которым подтвердил, что роспуск парламента 8-го созыва конституционен, и тем начал копать себе могилу. Сейчас это признают некоторые судьи, которые даже не голосовали. Они тогда пошли на политико-правовое решение, а потом начались предложения: а давайте мы вас перевезем в Харьков, уменьшим ваши зарплаты, заберем у вас какие-то полномочия, а чего это вы вообще такие красивые здесь находитесь? Война началась раньше, сейчас просто активная фаза, и неизвестно, чем она закончится.

Виталий Портников: Марк, есть хороший пример того, как Конституционный суд нарушает собственную Конституцию: это знаменитое решение КС России о присоединении Крыма к РФ. Это тоже говорит о том, что если ты ставишь Конституционный суд под контроль, то он может принимать любые решения, но перестает быть судом, а становится просто рычагом. И вот это главная опасность контроля президентской власти над Конституционным судом.

Марк Фейгин: Да. Но здесь не прямая аналогия. Кстати, к вопросу, можно ли отменять президентские указы: если они приняты с нарушениями – да. Другое дело, что финальной инстанцией будет оценка судом законности или незаконности отмененного указа, предшественника принятого. Что касается российского суда, он таковым не является. Решение по Крыму – не единственное, принятое в нарушение Конституции и всего остального. Я назову десятки примеров, когда Конституционный суд России принимал взаимоисключающие решения: по поводу, например, продления сроков полномочий больше двух, на которые может избираться первое должностное лицо. В конце 90-х принимали решение, обратное тому, которое они несколько раз после этого принимали уже в нулевых годах, и вот теперь, в 2010-х подтверждают конституционность этих поправок, которые были внесены до референдума, так называемого всенародного голосования 1 июля.

Конституционный суд просто-напросто не является тем органом, который призван сохранять Конституцию, ее незыблемость, главу конституционных основ, он сам – политический инструмент. К сожалению, на этом споткнулась вся российская правовая система, в части не только КС, но и вообще всех принципов формирования и разделения властей. Опыт России – предельно негативный. За три десятилетия, что функционирует этот орган, нормально он работал лишь пару лет при Туманове: был такой замечательный юрист, не чета Зорькину. Это был более-менее независимый орган, который отменял указы Ельцина, ставил под сомнение вполне обоснованные решения о запрете КПСС и так далее, но никто не предъявлял ему претензий о его дискредитационных действиях по отношению к основному закону, к тому, что они были мотивированы политически. Все-таки была попытка создать независимый институт, но она провалилась, и, по существу, сейчас это политический орган президента РФ.

Виталий Портников: Выход из ситуации существует, он будет найден, или этот клинч так и продолжится?

Богдан Бондаренко: В любом случае выход из ситуации предполагает переговоры с Конституционным судом и президентской вертикалью. Чтобы сгладить существующий уровень агрессии и конфликтности, прежде всего, нужно успокоиться, но для этого необходимо желание обеих сторон. Кроме того, на этот процесс могла бы повлиять добровольная отставка главы Конституционного суда.

Виталий Портников: Но он явно этого не хочет.

Богдан Бондаренко: Ситуация с каждым днем меняется, и его взгляды тоже могут быть пересмотрены. Но это даже не ключевой момент, уход Тупицкого не отвечает на все вопросы, которые стоят сегодня. У меня впечатление, что мы сейчас все глубже и глубже погружаемся в эту нору, и там будут открываться все новые и новые чудеса. Без Конституционного суда невозможно провести референдум, изменения в Конституцию, даже точечные, обжаловать неконституционное решение парламента или президента, физлицам будет невозможно обращаться в КС с конституционной жалобой. Это на долгое время загоняет нас в тупик.

Виталий Портников: Марк, вы представляете себе выход из этого тупика? Или все решит Верховный суд Украины?

Марк Фейгин: Нет, Верховный суд всего, конечно, не решит – это будет формальное решение, которое либо подтвердит законность действий президента Украины, либо нет. Но у Украины есть уникальный шанс за счет интеграции в Европу поделиться своим судебным суверенитетом: не территориальным, не конституционным, а именно судебным. Это означает, что нужно добровольно принять тезис о том, что судебный суверенитет Украины не абсолютен. Для того, чтобы добиться на какой-то переходный период важных общественных, государственных и прочих перемен, нужно признать по ряду вопросов… В области прав человека ЕСПЧ, например, является таковым, если признается Европейская конвенция и юрисдикция Европейского суда по правам человека, и никому от этого не становится хуже.

А вот по поводу Конституционного суда, возможно, есть выход поделиться этими полномочиями на предмет соответствия принимаемых решений Конституции, которая, возможно, и будет принята новая. Нужно дать возможность помочь каким-то европейским инстанциям. Наверное, с этим нужно идти в Венецианскую комиссию, в ряд других органов Совета Европы и там разбираться, где можно найти арбитра, не заинтересованного, не назначенного Януковичем, который мог бы выдавать авторитетные и, может быть, терминальные оценки отдельным решениям, которые принимает высшая власть, на предмет их конституционности. Я думаю, это было бы лучшим выходом. У России такой возможности нет, и в этом преимущество Украины, хотя это, конечно, долгий процесс.