Михаил Соколов:
В Московской студии Радио Свобода - главный редактор журнала «Отечественная история», профессор Высшей школы экономики Андрей Медушевский.
Мы поговорим сегодня о циклах российского конституционализма. А также я напомню, что свой разговор мы ведем в период юбилейный. Это и 20-летие Всесоюзной партийной конференции КПСС 1988 года, с которой началось появление в СССР института относительно конкурентных выборов. И 15 лет назад, летом 1993 года проходило конституционное совещание, на котором был в большей или меньшей степени, но выработан проект принятой 12 декабря Конституции 1993 года, которая, собственно, и является основой нынешнего российского режима, и существующего, ну, на мой взгляд, олигархического строя.
Наш гость Андрей Медушевский является автором нескольких книг по истории российского конституционализма, и в последней книге как раз выработана довольно ясная концепция таких трех циклов. Первый – Смутное время. Второй – начало ХХ века, революции, Октябрьский переворот, разгон Учредительного собрания. И третий цикл, в котором, собственно, Россия живет сейчас, - перестройка, августовская революция, принятие Конституции и так далее.
Андрей Николаевич, давайте пройдем, собственно, по этим циклам. Вот первый цикл – Смута. Монархическая историография в России многие годы рисовала этот период как негатив, распад. Хотя по сравнению с террористическим государством Ивана Грозного, которого на Западе называют, в общем-то, в прямом переводе «ужасным», эта русская Фронда была путем к куда менее людоедскому режиму. Что вы скажете об этом периоде русского протоконституционализма?
Андрей Медушевский: Проблема конституционных циклов, вероятно, будет понятнее, если мы определим, как понимать конституционализм. Это понятие отличается от конституции в юридическом смысле слова. Речь не идет только о тексте основного закона и об институтах, которые существуют на его основе. Речь идет о конституционном движении, представленном социальными элементами, которые выступают за ограничение абсолютной монархической или диктаторской власти. Этот подход позволяет, на мой взгляд, существенно расширить хронологические рамки российского конституционализма, видеть его происхождение не только в ХХ веке, но отнести его историю к более древним временам. И тогда оправдан тот подход к изучению протоконституционализма, первых попыток ограничения монархической власти, которые имели место в России, так же как и в других государствах Западной Европы.
И в этом смысле каждый большой конституционный цикл включает три основных фазы. Это отказ от предшествующего основного закона, а это не всегда конституция...
Михаил Соколов: Не всегда писаный закон.
Андрей Медушевский: Да. Это конституционализм в старом понимании смысла этого слова, как устройство государства, отказ от одной стабильности, критика этой стабильности с позиций нового конституционного идеала. Это затем принятие нового основного закона – вторая фаза конституционного цикла. И третья фаза конституционного цикла – это сложный процесс согласования нового основного закона или новых конституционных установлений с социальной реальностью, которые на практике могут привести к тому, что эти конституционные идеалы испытывают процесс эрозии, и ситуация возвращается к периоду до начала конституционного цикла. Тогда возникают предпосылки для следующего конституционного цикла.
И действительно, в России мы видим три таких важных этапа в развитии конституционализма. Первый конституционный цикл приходится в своей активной фазе на период Смутного времени, когда остро встал вопрос об изменении типа политического режима, формы правления. Действительно, вы правы в том, что российский социум знал попытки ограничения монархической власти. Основной конфликт этого периода – это конфликт между боярской аристократией и неограниченной монархией. Конфликт этот начинается или относится к периоду установления самодержавия, фактически к периоду Ивана III , когда представители знатных боярских родов были инкорпорированы в Думу. Это титулованная знать. Они стремились отстоять свои права, свои привилегии по отношению к усиливающейся монархической власти. И поэтому они активно выступали за ограничение монархической власти.
Попытки такого рода, выражавшиеся в заговорах, в стремлении выступить против отдельных представителей монархической власти, относятся и к периоду Василия III , и к периоду правления Грозного. Известны выступления князя Курбского, бежавшего за границу, который выдвигал идеи о том, что монархия Грозного превратилась в тиранию, что она не соответствует естественным законам, что царь нарушает библейские заповеди. И в частности, он говорил о том, что проявление тирании Грозного связано и с казнями без суда, и с изъятием собственности у представителей боярской аристократии, и с нарушением священных законов. Эти идеи Курбского, как мне кажется, могут быть сопоставлены с идеями монархомахов, гугенотов, которые тогда же, в XVI веке, выступили во Франции с критикой королевского абсолютизма. Конечно, мы сейчас можем сказать о том, что это не был полноценный конституционализм в современном смысле слова. Однако это была попытка утвердить власть на прочных основаниях закона. И в этот период возникают элементы договорных теорий, которые выражаются в попытках связать монарха определенными договоренностями.
Если рассматривать эту логику развития событий в длительной перспективе, то можно сказать, что первая фаза конституционного цикла, периода Смутного времени, была связана с попыткой создания легитимной монархии. Эта проблема актуализировалась в связи с прекращением династии, с появлением самозванчества, как проявлением альтернативных концепций власти, и нашла выражение в конфликте между боярством и царем. На наиболее активной фазе этого конституционного цикла возникают попытки ограничения монархии, монархической власти договором в пользу Земского собора и боярской Думы. Известно, что Борис Годунов был избран на царство, хотя не дал ограничительной записи боярам. И некоторые исследователи связывают именно с этим начало Смуты. Потому что боярство, как говорил еще Соловьев, выступало против амбиций самодержавной власти, против такого рода неконтролируемого развития монархической системы. В дальнейшем эти тенденции усиливаются. Можно отметить договор бояр с князем Шуйским в 1606 году, который еще Чичерин сравнивал с Великой хартией вольностей, хотя отмечал, конечно, что этот документ имел меньшее значение в России. Это и договор с королевичем Владиславом 1610 года, где были прописаны важные ограничения монархической власти.
Существует важное историческое свидетельство о том, что и воцарение Михаила Романова сопровождалось подписанием такого рода документа. Хотя он не сохранился, но свидетельства об этом мы можем найти, например, в сочинении Котошихина – важный исторический источник этого периода, который раскрывает инфраструктуру власти Московского государства.
Михаил Соколов: Андрей Николаевич, хорошо, Россия за первый этот цикл, тем не менее, пришла к абсолютистскому государству, которое на 300 лет в разных формах задержалось, скажем, до нового цикла в конце XIX – начале ХХ века.
Вот если мы уже пойдем дальше и возьмем второй цикл, то для тех, кто интересуется этой историей и возможностью разных альтернатив, для них, мне кажется, очень важен вопрос: почему в России не реализовался на базе, скажем, думского периода 1906-1917 годов хотя бы какой-то менее античеловеческий, чем большевистский, авторитарный режим?
Ведь в таких же странах «догоняющей цивилизации» – в Мексике или в Аргентине, или в государствах Восточной Европы – было много моделей авторитарных режимов, которые в такой степени не разрушали общество. В Мексике, например, социал-популистский вариант, какой-нибудь национал-модернизаторский в Италии и Турции, какие-то протокрестьянские режимы в Польше и Латвии. А вот в России попытка что-то изменить, ограничить государство, борьба интеллигенции с властью, она закончилась опять такой диктатурой.
Андрей Медушевский: Я думаю, что, конечно, ответ на ваш вопрос включает не только конституционные параметры и не только политические параметры, но и социальные. Я думаю, что можно согласиться с тезисами государственной школы русской историографии, которая разработала целостную концепцию развития русского общества и говорила о том, что развитие русского общества во многом специфично. Здесь действовал ряд факторов, которых не было в других странах. Это и громадная территория, разбегание населения, процесс колонизации хозяйственной этой территории постоянный, это и концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством, которая вытекает из этого, это и особое значение крепостного права. Фактически нигде более крепостного права не было в такой развитой, четкой форме, и оно не существовало столь длительное время, как в России. Поэтому, конечно, существуют объективные социальные предпосылки того, почему российское общество было менее готово к демократическому развитию, нежели, скажем, страны Запада или Латинской Америки.
Однако, наряду с этим, нужно отметить, что развитие событий в России не было фатально предопределено. Это очень важно отметить. Потому что в предшествующей, советской историографии существовала концепция объективной логики развития событий, которая основывалась на экономическом детерминизме, которая исходила из фатальности развития этих событий. Я полагаю, что сейчас мы можем отказаться от такой концепции фатального развития революции в России.
Я думаю, что даже в той ситуации, трудной ситуации, которая сложилась в России в начале ХХ века, циклические процессы перехода от авторитаризма к демократии могли пойти по-другому. Действительно, что касается первой фазы конституционного цикла начала ХХ века, она была подготовлена во многом всем предшествующим развитием. Ведь конституционные проекты ограничения монархической власти относятся уже в послепетровский период, уже после утверждения абсолютизма в России, относятся к 30-ым годам XVIII века. Это проекты верховников. За ними следует огромная литература проектов XVIII века - Паниных, Шуваловых, наказ самой Екатерины II , которые пытались...
Михаил Соколов: Ну и декабристы, естественно.
Андрей Медушевский: ...да, декабристы, которые пытались создать легитимную монархию, которая бы не нарушала законы, принятые ею самой. Это существенное отличие легитимной монархии от тирании. Потому что тиран – это правитель, который нарушает законы, им самим данные. Это определение Монтескье. И в этом смысле все развитие России в XVIII веке и в XIX веке, безусловно, также, и в еще большей степени... Это и проекты начала XIX века – Сперанский, Новосельцев. Это и проекты декабристов. Это, конечно, также проекты периода крестьянской реформы 1861-го года и последующего периода. Это известные конституционные проекты Валуева, проекты Лорис-Меликова. И конечно, это проекты Конституционно-демократической партии, «Союза освобождения», Конституционно-демократической партии, которые создали основу для либерального конституционализма в России. В этот период мы видим наивысший этап развития либерального конституционализма.
Таким образом, развитие России шло поступательно, в направлении принятия европейских демократических ценностей, конституционализма, европеизации. Поэтому я думаю, что, конечно, принятие демократической конституции было возможно. А почему этого не произошло? В известной мере это связано с консерватизмом власти и правящей бюрократии. И об этом хорошо известно, об этом много писали. Но это связано также с ошибками конституционалистов. И здесь я бы поставил вопрос о том, как соотносятся либеральные ценности и вообще либеральная теория и технология осуществления демократических реформ.
Я думаю, что и Конституционно-демократическая партия, и Временное правительство совершили ряд тактических ошибок, которые сейчас хорошо понятны, но которые были непонятны в то время. Назову только некоторые из этих ошибок. Одна из такого рода ошибок состояла в том, что (если мы уже переходим к периоду Февральской революции) не был обеспечен легитимный переход власти от монархии к Временному правительству. Ведь отречение царя сначала в пользу брата, затем отречение Михаила в пользу Временного правительства не были конституционными. И здесь нарушалась конституционная...
Михаил Соколов: «Основные законы» Российской империи были нарушены.
Андрей Медушевский: «Основные законы» были нарушены несколько раз. И на это указывали русские конституционалисты того времени. Это было связано с ситуацией того времени, конечно, с таким катастрофическим развитием событий. Но это было связано и со стремлением соединить законодательную и исполнительную власть в руках Временного правительства. Это было связано и со стремлением отодвинуть от власти другие политические партии, что, конечно, уменьшало пространство диалога между демократическими силами и уменьшало возможность противостояния экстремистским силам.
Другой важный момент – это общая концепция, связывавшая демократию и парламентаризм. Это, можно сказать, следствие тех доктрин, тех идеалов, которые господствовали в Европе в период классического парламентаризма, который основывался на цензовой избирательной системе, на возможности широких дискуссий в парламенте. Предполагалось, что народный суверенитет должен быть представлен в Учредительном собрании неограниченным...
Михаил Соколов: «Хозяин земли русской».
Андрей Медушевский: Да, «хозяин земли русской». И с этим была связана известная идея «непредрешенчества». Деятели Временного правительства были слишком идеалистичны. Они слишком верили в то, что народ может сам принимать законы, сам заниматься разработкой конституции. И таким образом, вся деятельность Временного правительства в области законодательства фактически сводилась к подготовке избирательного законодательства. Не была подготовлена ни конституция, не были разработаны процедуры передачи власти Учредительному собранию и формирования правительства. Это другая важная ошибка, которая, конечно, характерна не только для России, но и для многих либеральных деятелей в мире.
Михаил Соколов: Андрей Николаевич, я хотел бы пойти к третьему циклу, который ближе к современности. Конституция 1993 года, она возникла после нескольких кризисов, собственно, - и кризисов советской системы, и кризисов системы постсоветской. И после того в значительной степени, как кажется, как Ельцин не рискнул провести, например, выборы Учредительного собрания, был и референдум 1993, и путч. Почему, тем не менее, она оказалась достаточно устойчивой и дожила неизменной вот эти 15 лет?
Андрей Медушевский: Если кратко отвечать на ваш серьезный вопрос, то можно сказать афористично, что Ельцин не совершил тех ошибок, которые совершило Временное правительство.
Ельцин не пошел на созыв Учредительного собрания в условиях раскола страны. Он создал Конституционное совещание своим указом для оперативной подготовки Конституции. Был разработан текст Конституции, который был вынесен на референдум, на всенародное голосование. И таким образом, того конфликта, который в период Временного правительства завершился двоевластием и свержением Временного правительства, удалось избежать в 1993 году.
Михаил Соколов: Но, тем не менее, и путч был, и переворот был, так сказать, было соревнование двух систем, скажем так, и их вооруженное противостояние.
Андрей Медушевский: Но тогда нам нужно вернуться к предыстории этого вопроса. Дело в том, что конституционный конфликт, который возник в постсоветский период, был связан с противостоянием различных политических сил. Если говорить о периоде Горбачева, то это было противостояние также и в области федерализма – раскол страны. И если говорить об августовском путче 1991 года, то это была попытка консервативного переворота, направленного против либеральных реформ. Если говорить о периоде с 1991 года по 1993 год, то это была борьба Верховного Совета и президента по вопросу о том, какой конституционный строй должен быть установлен в стране.
Михаил Соколов: А если чуть-чуть вернуться назад, вот некоторые считают, что если бы в декабре 1990 года Горбачев решился идти на прямые выборы президента СССР, таким бы было развитие событий? Я понимаю, что альтернатива условная, но тем не менее.
Андрей Медушевский: Я думаю, что если бы Горбачев решился идти на всенародные выборы, то он сильно укрепил бы свои позиции, и это дало бы ему возможность консолидировать ситуацию. Действительно, развитие событий могло пойти другим путем. В этом смысле распад Советского Союза не был неизбежностью.
Михаил Соколов: Вы говорите о советском периоде как о перманентном государственном перевороте. Что это такое?
Андрей Медушевский: Можно сказать, что советский период, если подходить к нему с точки зрения развития конституционализма, нужно определить как номинальный конституционализм. В своих работах я ввожу ряд понятий: это реальный конституционализм, номинальный и мнимый. Что касается реального конституционализма, то здесь все понятно. Если в Конституции зафиксированы какие-то права, то вы можете отстаивать их в суде. Конституция работает.
Если говорить о номинальном конституционализме, то это фактически конституции только по названию, только по имени, они камуфлируют реальную власть. Во всех советских конституциях, за исключением последней 1977 года, вообще не фигурировала Коммунистическая партия, которая являлась реальной властью. И в этом смысле это был номинальный конституционализм.
Что же касается мнимого конституционализма, то это ситуация переходного периода, как правило, когда конституция есть, она реальна, но существуют большие изъятия из нее в пользу исполнительной власти, и существует возможность ее интерпретации в пользу политического лидера.
Михаил Соколов: Андрей Николаевич, я хотел бы вас спросить нечто более актуальное. Вот сегодня президент Дмитрий Медведев заявил, что Россия в долгосрочной перспективе должна оставаться президентской республикой, так как «образование парламентской демократии на ее территории может привести к гибели России как страны, при всем моем (то есть Медведева) уважении к парламентской форме демократии. Россия на десятилетия, может быть, на столетия вперед должна оставаться президентской республикой для того, чтобы сохраниться как единое государство». Вот вы, как человек, изучающий и Конституцию, и историю конституционных реформ в России, что вы думаете об этих словах? Не является ли это попыткой заморозить ситуацию и предотвратить любые изменения в стране на долгие годы?
Андрей Медушевский: Я думаю, что к этому вопросу нужно подходить с позиций сравнительного конституционного права. Прежде всего, возникает вопрос: является ли Россия президентской республикой? Формально, юридически Россия является смешанной президентско-парламентской республикой. Доминирующее влияние на конституционный проект, о котором мы говорили, и на Конституцию 1993 года оказала французская модель Пятой республики, которая определяется как смешанная форма правления президентско-парламентская. Однако при некоторых элементах формального сходства со смешанной Французской республикой российская форма правления функционирует, действительно, как президентская, или даже как сверхпрезидентская республика.
Михаил Соколов: Или как монархическая республика.
Андрей Медушевский: Некоторые приводят аналогию и с монархическим периодом эпохи «Основных законов Российской империи» в редакции 1906 года. И для этого есть основания.
Михаил Соколов: То есть вернулись туда, с чего начинали?
Андрей Медушевский: Да, это и есть конституционная цикличность. На это были исторические основания. Принятие этой конструкции было в известной мере закономерно и было шагом вперед, по сравнению с номинальным советским конституционализмом.
Михаил Соколов: Андрей Николаевич, вот вы пишите, что власть президента России, в отличие от монархической, не ограничена ничем, кроме двух условий: срок пребывания у власти и ненаследственный характер ее передачи.
А я бы добавил еще одно положение: и некими условиями передачи этой власти, неизвестными обществу. Есть ли у такой системы аналоги в мировой истории?
Андрей Медушевский: Давайте все-таки продолжим разговор о формах правления. Если говорить о классической президентской модели, как она существует в США, то в США существует очень жесткое разделение властей. Законодательная власть предоставлена целиком Конгрессу, и президент не может распустить Конгресс. Наш президент может распустить Государственную Думу.
Михаил Соколов: Но не Совет Федерации.
Андрей Медушевский: Да. Следовательно, эта модель отличается от президентской. Что же касается важной проблемы того, следует ли нам двигаться в направлении парламентской формы правления, то мне кажется, что – и здесь я согласен с высказыванием Медведева – это движение было бы преждевременным. Потому что в мире существует не так много парламентских государств, которые могут совместить парламентаризм с федерализмом.
Михаил Соколов: Германия, например, замечательно совмещает.
Андрей Медушевский: Германия – это пример страны, которая развивается полным ходом в направлении унитарного государства. Германия делает огромные усилия для того, чтобы оставаться федеративным государством.
Михаил Соколов: Скажите об этом в Баварии – и у вас будет много оппонентов. Поскольку, во-первых, Бавария имеет реально особый статус. А во-вторых, если вы возьмете вообще историю Германии, то еще в XIX веке Германия не существовала как единое государство, в отличие от России, и это был набор разных государств. И эти традиции сохраняются. Так что мне кажется, что могут быть, конечно, другие примеры, но вот германский доказывает возможности живого и нормального федерализма. Кстати говоря, где, между прочим, и проблемы дотационности как-то решаются. Разное же развитие у восточных и западных земель. Так что, может быть, России стоило бы у Германии поучиться?
Андрей Медушевский: Я согласен с высокой оценкой германского федерализма. Но не следует забывать, что в период Третьего рейха Германия была унитарным государством.
Михаил Соколов: Но это первое, что сделал Гитлер, между прочим. А Путин точно так же поступил – он уничтожил российский федерализм. Конечно, федерализм был достаточно убогим и этнократическим, но это ведь не причина превращать его в ничто.
Андрей Медушевский: Возможно. Но Германия после войны, с принятием основного закона 1949 года, ввела федерализм как неизменяемую норму. И действительно, германская модель федерализма очень успешна. Хотя в Германии существует очень мощный Конституционный суд, который является гарантом федерализма, и очень мощная верхняя палата (ну, не все ее называют верхней палатой), Бундесрат, который также имеет значительные полномочия, гарантирующие федерализм.
Михаил Соколов: Но в современной России прошедшее президентство, оно как раз и уничтожило Совет Федерации! Он перестал играть какую-либо роль. Если его нельзя распустить, то нужно было формировать его так, чтобы он полностью зависел от исполнительной власти.
Андрей Медушевский: Я согласен с вами, что Совет Федерации, порядок формирования которого менялся три раза, был существенно изменен тем самым, не конституционно, но на уровне его формирования. И в этом смысле он стал, конечно, в основном представительным институтом, который не играет такой роли, которую он должен был бы играть.
Однако вопрос, который вы задали, о соотношении федерализма и парламентаризма может быть проиллюстрирован другим примером - конституционный кризис в Австралии. Это был конфликт между двумя палатами парламента по вопросам федерализма, который не получил разрешения, потому что не существовало арбитра, который мог бы разрешить этот конфликт. Это конфликт 1977 года. Этот конфликт был разрешен только благодаря вмешательству английской королевы и ее генерал-губернатора в Австралии. Это пример того, почему федерализм трудно совместить с парламентаризмом.
Михаил Соколов: Андрей Николаевич, но президент России, как вы сами пишете, стоит над системой разделения властей. Так что в данном случае он может выступать арбитром и в таких конфликтах. Хотя, с другой стороны, это главный, на мой взгляд, порок нынешней Конституции. И прямо видно, как меняется вся основа власти в зависимости от личности: слабый «поздний» Ельцин не пользуется многими правами, сильный Путин пользуется, а «новый» Медведев – пока нет. Вот вы видите просто, как шарахается эта система в зависимости просто от личности, которая находится наверху.
Андрей Медушевский: Я согласен с вами во многом в том, что современная политическая система в России может быть интерпретирована в известной мере как мнимый конституционализм. Как она может трансформироваться. Я думаю, что эта система может трансформироваться в реальный президентско-парламентский режим. Для этого необходимо реализовать те возможности контроля законодательной власти над исполнительной, которые есть, например, во французской Пятой республике.
Михаил Соколов: Но у парламента нет контрольных функций.
Андрей Медушевский: Конечно, парламент должен быть наделен контрольными функциями.
Михаил Соколов: Ну что ж, давайте мы сделаем небольшую паузу в моем диалоге с Андреем Медушевским и подключим слушателей. Я думаю, что у них возникли уже вопросы. Пожалуйста, Виктор Иванович из Москвы, ваш вопрос господину Медушевскому. Здравствуйте.
Слушатель: Здравствуйте. Андрей Николаевич, у меня к вам такой вопрос. Вот вы сказали, что наше правление президентское близко к монархии. Но понимаете, вот в чем дело. При монархии царь... взять любого царя – от Николая I до Николая II , от Александра I до Александра III , без разницы, во-первых, церковь и власть были едины, и это немаловажно. И второе, все были верующими и именно исповедовали православие. И там относились к заповедям очень серьезно и строго, чего у нас не заметишь. Второе. Президентско-парламентская республика. У нас парламент «ручной». О какой же президентско-парламентской республике мы можем говорить, когда... Сделать у нас хоть парламентскую республику, но если останется тот же парламент, который существует в настоящее время, все останется без изменений. Конституцию нарушал бывший президент жестоко и резко.
Андрей Медушевский: Когда мы говорили о сравнении современной политической системы с монархией, мы имели в виду не монархию вообще, а конституционную монархию. И говорили о том, что некоторые прерогативы современного российского президента, в частности, указное право, например, они очень напоминают аналогичные прерогативы монарха по Основным законам Российской империи в редакции 1906 года. Там Дума так же была ограничена, из права ее ведения были изъяты вопросы изменения конституции, контроль над бюджетом, контроль над правительством. И указное право позволяло монарху, действительно, интерпретировать во многом конституцию таким образом, как это было ему нужно.
Михаил Соколов: Царь мог распустить Думу и провести любой указ, правда, потом указ требовал ратификации.
Андрей Медушевский: Совершенно верно. 87-ая статья существовала, которая позволяла монарху между сессиями Думы проводить важные законы своими указами. Так, например, было реализовано столыпинское аграрное законодательство.
Но та же ситуация существует и в постсоветской России. Многие крупные кодексы даже, например, земельное законодательство в период правления президента Ельцина проводилось указами президента.
Михаил Соколов: Так же как и ваучер.
Андрей Медушевский: Да. И это не всегда было плохо, между прочим. Потому что Дума была очень консервативна, она не принимала соответствующие кодексы, например, для реформирования рыночного законодательства, и многие проблемы решались президентскими указами.
Михаил Соколов: Андрей Николаевич, а как быть с морально-нравственными проблемами, на которые намекает Виктор Иванович?
Андрей Медушевский: Я совершенно согласен с тем, что морально-нравственные проблемы очень важны, причем независимо даже от формы правления. Я также согласен и с тем, что нынешняя политическая система показывает нам существенное отступление, скажем так, от духа Конституции, того духа, который существовал в период ее принятия. И это проявляется во многих отношениях. Мы уже говорили о федерализме, мы говорили об ограничении контрольных функций парламента. Можно добавить к этому и избирательное законодательство.
Михаил Соколов: Фактическая цензура на телевидении. Что ж нам скрывать-то.
Андрей Медушевский: Можно говорить, да, об ограничении СМИ. Можно говорить и о ряде других важных тем...
Михаил Соколов: Вы пишите, кстати, о «параллельной» конституции. Собственно, если перечислить все то, что расходится с реальной Конституцией, то это и будет реальная невидимая конституция современного этапа.
Андрей Медушевский: Да. Я думаю, что, действительно, конституция может меняться разными способами. В литературе существует понятие «изменение конституции» и «преобразование конституции». Изменение конституции предполагает изменение текста конституции поправками. Но существует возможность без изменения текста конституции менять ее содержание путем принятия нового законодательства, федеральных законов, путем указного права, но и путем практики политического режима.
И если ответить на ваш вопрос о том, насколько эта ситуация типична, к сожалению, она не является только российской (или, может быть, к счастью). Эта ситуация очень многих режимов переходного периода. Можно даже сказать, что в современном мире таких режимов едва ли не большинство. Это огромная «серая» зона стран, которые принимают демократические конституции, но на практике часто отступают от них. Причем эти отступления иногда легитимируются тем, что конституция не соответствует реальности. И если она не соответствует реальности, то возникают две возможности: или опустить конституцию, так сказать, до реальности, или поднять реальность до конституции.
У нас неплохая Конституция, демократическая, во всяком случае, в том, что касается прав человека. Если бы потенциал Конституции работал в полной мере, о чем сейчас многие говорят, то, действительно, возможно было бы демократическое развитие и на базе тех положений, которые закреплены в Конституции. Однако ситуация развивается не всегда по этому направлению. И именно это позволяет говорить нам о третьей фазе конституционного цикла в России – фазе реконституционализации, то есть фазе, на которой возможен возврат вспять. До какой степени он возможен, покажет будущее. Но можно сказать, что степень ограничения плюрализма, которая может быть допущена, определит содержание следующего конституционного цикла, насколько он будет радикален.
Михаил Соколов: А Виктору Ивановичу я, кстати, скажу, что не все были верующими, и не все были православными. А то, что не все были верующими, это доказали события 1917 года и все последующее.
Вячеслав из Калужской области, пожалуйста, ваш вопрос. Здравствуйте.
Слушатель: Здравствуйте, господа. Я хотел бы задать вопрос о современном устройстве власти в России, а именно, конкретно о таком институте как Счетная палата. Вот что это за институт? Он отдельно действует от налоговой полиции? И я где-то прочитал, что на сегодняшний день Счетная палата контролируется президентом. А кто, например, будет контролировать президента, если он ведет какой-то бизнес? Спасибо.
Михаил Соколов: Вячеслав, я только вам скажу, что Счетная палата – вообще-то это институт, который напрямую назначается парламентом. Но в последнее время были приняты такие законы, что аудиторы и руководство Счетной палаты назначаются Думой по представлению президента. Хотя идея, конечно, в Конституции была заложена, в общем, независимого парламентского контроля.
Андрей Николаевич, а каково ваше мнение?
Андрей Медушевский: Я сказал бы так, что вопрос важен в том смысле, кто контролирует бюджет: контролирует ли бюджет парламент или контролирует исполнительная власть, или президент. Действительно, в демократических политических системах парламент должен контролировать бюджет. И в этом смысле значение Счетной палаты очень важное. Это должен быть независимый институт, подотчетный только парламенту, который следит за распределением средств. Потому что распределение бюджета – это мощный властный ресурс, который, в общем, определяет всю политику в государстве.
Михаил Соколов: Давайте еще один вопрос послушаем. Вера Ивановна из Москвы, здравствуйте.
Слушатель: Добрый вечер. Андрей Николаевич, меня интересует вот такой вопрос. Существует ли классическая формулировка демократии? Потому что, например, демократия в Норвегии – это одна демократия, когда народ – акционер этого общества. Демократия в других странах, - когда, например, Чубайс нас лишил того, чтобы мы были акционерами общества, и считается, что у нас демократическое государство, - это другое. Ответьте, пожалуйста.
Андрей Медушевский: Ну, кратко можно ответить так. Демократия – это власть народа. Однако эта власть может быть реализована по-разному. Она может быть реализована в виде непосредственной демократии, как, например, в Афинах или в швейцарских кантонах, где народ собирается на собрании и сам все решает. Но современное конституционное право говорит о том, что все-таки народ не может сам решать все вопросы на собрании. Поэтому возникает идея представительной демократии. И представительная демократия тоже может быть устроена по-разному. Например, в виде парламентской республики, президентской или смешанной.
И в современных условиях, конечно, очень большое значение имеет понятие «либеральной демократии». Это понятие означает, что власть принадлежит народу, который осуществляет ее через три ветви власти. Однако сам народ должен быть ограничен в отношении прав меньшинств. Ведь мы знаем из истории, что народ иногда поддерживает тоталитарные режимы, что он выступает против меньшинств и против прав индивида. И по разным причинам это может быть. Поэтому современная демократия – это довольно сложный институт. Она включает систему контроля над соблюдением прав меньшинств. И это очень важно. Потому что сегодняшнее меньшинство может завтра оказаться большинством.
Михаил Соколов: И еще один вопрос. Можно ли сказать, что после «выборов» 2007-2008 годов, несмотря на то, что референдумы формально были запрещены, вот через такие странные «выборы» в форме фактически референдума в России произошло парламентским путем установление плебисцитарной диктатуры?
Андрей Медушевский: Я думаю, что, действительно, политический режим в России имеет определенное сходство с плебисцитарными режимами прошлого. И здесь возможны дискуссии и аналогии определенные с такими плебисцитарными режимами в истории.
Михаил Соколов: Например, Наполеона III .
Андрей Медушевский: Да, вообще феномен бонапартизма. Но я не сказал бы, что это всегда диктатура. Можно сказать, что таким режимом был режим генерала де Голля, который в известной мере продолжал традиции бонапартизма. Ведь де Голль проводил все конституционные реформы с помощью референдумов, с помощью плебисцитов. Он не только принял конституцию Пятой республики таким образом... Кстати говоря, принятие конституции Пятой республики некоторые называют юридическим переворотом, потому что он изменил статью об изменении конституции. Но и впоследствии он проводил очень радикальные реформы с помощью плебисцитов.
Поэтому сам по себе плебисцит может быть хорош и плох, это довольно опасная вещь, потому что это открывает возможность неконтролируемого изменения политического режима. Но плебисцитарный режим, действительно, содержит в себе опасность авторитаризма.
Михаил Соколов: Ну а нас спросят, собственно слушатели, и совершенно законно... Их вот эти детали, может быть, мало интересуют: как оно там устроено, как эти винтики складываются. Предположим, в России авторитаризм. А полезно это им или не очень? Вот он модернизирует общество, улучшает условия жизни или нет?
Андрей Медушевский: Я могу сказать, что авторитаризм – это не всегда плохо. Если бы, например, в Веймарской республике был установлен авторитарный режим, который бы отстранил Гитлера от власти, то это было бы неплохо. Если бы в 1917 году победил генерал Корнилов и отстранил большевиков от власти, то это было бы совсем неплохо. Таким образом, авторитаризм может играть позитивную роль в истории, а особенно – в условиях острых конституционных кризисов и вообще социальных кризисов. Но возможности авторитаризма ограничены. И если подойти к этой проблеме с точки зрения конституционных циклов и говорить об авторитаризме, скажем, как о третьей фазе конституционного цикла – реконституционализации, то можно сказать, что эта система, а ее можно по-разному называть – мнимый конституционализм, бонапартизм, авторитаризм, она может быть эффективна как мобилизационный режим. Но как мобилизационный режим она имеет определенную социальную инерцию. И эта социальная инерция накапливается. Этот режим не может существовать длительное время. Он может решить какие-то проблемы, например, «догоняющей» модернизации. В период Ельцина, например, авторитаризм был, по-моему, вполне закономерен. Потому что это была очень острая борьба с реваншистами, с теми, кто хотел вернуться к номинальному конституционализму.
Но насколько эта система устойчива? Я думаю, что система, которая не имеет контактов с обществом, которая разрывает каналы коммуникаций с обществом, которая основана только на одной властной вертикали, которая не принимает оппозицию или, во всяком случае, стремится ее отодвинуть, эта система не может существовать вечно. Поэтому мне кажется, что и для политической элиты, и для мыслящих людей важно не просто констатировать эту ситуацию, но и понять, как она может развиваться в дальнейшем. И мне кажется, что в дальнейшем сама эта система в интересах собственного существования должна трансформироваться в более плюралистическую систему.
Михаил Соколов: А вот сторонники режима Путина (может быть, и Медведева) скажут, что вот то, что происходило в последние восемь лет, это просто был период приспособления радикально-западнической, либеральной модели модернизации к реалиям в России – привычной авторитарности, общинности, «особому пути», и в этом, мол, есть сермяжная правда.
Андрей Медушевский: Мне кажется, что период стабилизации, который был необходим для того, чтобы утвердить конституционные принципы, закончился тогда, когда президент получил большинство в Государственной Думе. Ведь основной причиной нестабильности конституционной в период Ельцина был раскол между ветвями власти, когда Дума была коммунистической, а президент проводил демократические и либеральные реформы. Сейчас нет никаких оснований для такого рода конфликта.
Михаил Соколов: Тем не менее, реконституционализация идет.
Андрей Медушевский: Да, тем не менее, реконституционализация идет. И тогда возникает вопрос: насколько это оправдано? И я бы сказал по-другому. Можно поставить этот вопрос совершенно в практическую плоскость: какова цена вопроса? Что мы приобретаем и что мы теряем?
Михаил Соколов: И послушаем вопрос от Владимира из Йошкар-Олы. Здравствуйте.
Слушатель: Здравствуйте. Фрэнсис Фукуяма говорит о том, что нет теории, объясняющей социальные процессы. Он говорит, что слабость сильных государств заключается в кризисе идей. Как вы к этому относитесь?
Андрей Медушевский: Я не являюсь сторонником этой идеи, равно как и идеи конца истории, которую выдвинул Фукуяма. Я считаю, что нет никакого конца истории, что есть концепции, которые объясняют развитие общества. И я вам предложил одну из них – это теория конституционных циклов.
Михаил Соколов: Читайте книги нашего гостя.
Господин Митрофанов нам пишет: «Что бы вы изменили в Конституции, Андрей Николаевич?».
Андрей Медушевский: Я думаю, что существенное значение имеет вопрос о том, чтобы обеспечить реальную ответственность правительства перед Думой. Потому что сейчас эта ответственность присутствует в Конституции, однако ряд других норм Конституции говорит о том, что после вотума недоверия в течение трех раз президент просто распускает Думу. Я думаю, что важно было бы реализовать ту модель разделения властей, которая характерна для смешанной президентско-парламентской республики в ее классическом французском виде.
Затем, конечно, большое значение имеют проблемы федерализма, о которых мы говорили. В частности, статья 72-ая. И об этом много написано. Она слишком неопределенна. Она включает в сферу совместной компетенции центра и субъектов Федерации практически все вопросы. А кроме того, не обеспечен бюджетный федерализм, который очень хорошо представлен в конституции Германии, в основном законе Германии. Так что целый ряд вопросов, связанных с федерализмом и, соответственно, с бикамерализмом. Проблема верхней палаты, о которой мы также говорили.
Затем это, возможно, уточнение, связанное с прокуратурой и судебной системой, необходимой для обеспечения большей независимости судебной системы. Это более четкая регламентация проблем местного самоуправления. Конституция очень кратко говорит об этом.
И возможно, это также вопросы, связанные с указным правом президента и с так называемыми метаконституционными полномочиями президента, или «спящими» полномочиями, которые не зафиксированы в Конституции, но которые могут теоретически из нее быть выведены путем конституционного толкования.