Демократия вместо распада. Александр Кынев – о России регионов

Одно из вызвавших живую реакцию событий последнего времени – проведение в Чехии Форума свободных народов России. Его малоизвестные, в основном, широкой публике участники приняли "Декларацию о деколонизации России", говорили о возможности распада страны и опубликовали несколько забавных карт множества "государств", которые могли бы появиться на месте РФ, от Смоленда, Соединенных Штатов Сибири до Ингрии. Эти картинки вызвали множество язвительных комментариев; непонятно кого представлявшие участники Форума обратились к национальным и региональным элитам стран ООН с призывом начать создание национальных переходных правительств в изгнании.

Произошедшее стало подарком российской пропаганде, которая и без того периодически твердит о том, что враги России хотят ее раздробить и уничтожить. Вряд ли речь идёт о конспирологических версиях чуть ли не тайного участия российской пропаганды в организации этого безобразия. Скорее всего, провести мероприятие решили некие силы за рубежом, мало понимающие настроения внутри страны, не учитывающие крайне негативные воспоминания у большинства её жителей об относительно недавнем распаде СССР. Вероятно, рассчитывали стимулировать центробежные настроения, но де-факто помогли лишний раз дискредировать оппозицию (обыватель же не будет разбираться, что к реальной оппозиции, как внешней, так и внутренней, всё это может не иметь никакого отношения).

Подобные постановки вредят действительно важной и актуальной теме – обсуждению будущей системы управления страной, исключающей новое появление автократий как национального, так и регионального уровня. Это только в фантазиях можно безболезненно нечто разобрать и собрать по новой, словно ничего и не было. Были уникальные периоды создания стран "с чистого листа", снизу вверх (США, Австралия), но там были уникальные ситуации освоения новых территорий, и у этих ситуаций нет никаких шансов на повторение. В жизни же нет больше "ничьей земли", везде имеется огромное число накопленных веками проблем и противоречий, которые нельзя игнорировать. Распад больших стран почти неизбежно рождает войны, территориальные споры, этнические чистки – внутренние границы, как правило, такие же спорные, как и внешние. Нет ничего хорошего в том, чтобы вместо одной большой диктатуры получить 20 воюющих друг с другом диктатур меньшего размера, да ещё и имеющих доступ к самым опасным видам оружия.

Очень важный вопрос: чтобы получить поддержку граждан, российская оппозиция должна предложить им образ привлекательного будущего, а не сценарий новой катастрофы и хаоса с полным разрушением государства и с неизбежными при этом войнами и конфликтами. Россия – страна регионов, и она не может нормально существовать без гармонизации отношений между ними и центром. Этот маятник "центр – регионы" постоянно уносило в стороны. То крайней децентрализации начала 1990-х с формированием ряда региональных автократий до крайней унитаризации 2000–2010-х, когда регионы почти утратили право влиять на что-либо. Региональные элиты оказались фактически разгромлены и заменены на постоянно ротирующихся менеджеров-назначенцев.

Конечно, Россия давно никакая не империя (даже понимая её не как государство во главе с императором, а как государственное образование, объединяющие разные народы, страны и территории в единое государство с единым политическим центром). Хотя её суть как федерации существенно выхолощена, многие элементы федеративного устройства сохраняются и вполне могут быть реанимированы как реально работающие институты.
В случае с Россией речь не об империи, но скорее об унитаристском, неоимперском отношении власти к территории и управлению пространством. При такой системе регионы воспринимаются исключительно через призму освоения, подчинения, выполнения указаний. Внутри этой системы центральная власть (ядро системы) доминирует над периферийными элитами и обществами, управляя потоками ресурсов от периферии к ядру и обратно. Весь обмен ресурсами (не только товарами, но информацией и людьми) в такой системе идет исключительно через центр, а не напрямую между регионами. Такая система управления создает и особого типа коммуникационную систему радиального типа: центр лучеобразно соединяется с различными участками периферии. Кадровая политика в отношении регионов при такой системе также выстраивается сверху вниз: правят не избранные на месте, а присланные (получившие мандат) из центра. Дорога из точки А в точку В при такой системе часто лежит через центр.

Но для изменения этой системы не нужно уничтожать государство и создавать хаос. Нужно изменить правила, перейдя к реальному федерализму как к реализации принципа разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали. Нужны сдержки и противовесы: жёсткое отделение региональных властей от федеральных, а местного самоуправления – от региональных властей. К примеру, резкое усиление регионов произошло в Бразилии после перехода к демократии и принятии новой конституции в 1988 году. В целом рост регионализации характерен почти для всех стран мира, даже для многих ранее унитарных.

В реальности население России это прекрасно осознает. Одновременно граждане не хотели бы повторения распада СССР с новыми границами, разрушением семей, войнами (спорить с тем, что для большинства это воспринимается как трагедия, мне кажется бессмысленным), но при этом массовыми являются антимосковские настроения. Однако эти настроения – не за распад, а против чрезмерного влияния федеральной бюрократии и всей системы региональной политики. В этой системе голос жителей регионов одинаково не слышен, будь то москвичи или дальневосточники.
В разных СМИ я уже писал, что многочисленные отсылки к "незавершенному" распаду СССР как мотив якобы неизбежного распада Российской Федерации несостоятельны. Во-первых, совершенно разный политико-институциональный и исторический контекст. Это касается как правового статуса республик-"учредителей" РФ, начавших распад СССР, распада де-факто скреплявшей Советский Союз КПСС, так и того обстоятельства, что к концу 1991-го все союзные республики имели избранное населением легитимное руководство, тогда как советский президент М. Горбачев опирался лишь на формальную легитимность союзных многоступенчатых органов, избранных на менее конкурентных и менее легитимных публично выборах 1989 года (сформированных ранее, чем свои органы власти избрали союзные республики). Главным, конечно, был диссонанс прямой легитимности избранного населением России Бориса Ельцина и не имевшего прямой легитимности Горбачева.

По итогам переписи населения СССР 1989 года ни в одной союзной республике, кроме РСФСР, русские не составляли большинства (в РСФСР 81,5%, из иных республик больше всего русских было в Казахстане – 37,82% при 39,7% казахов). Таким образом, это были преимущественно сложившиеся образования с собственными этническими группами и национальными элитами, фактически это были протогосударства. Как правило, империи и их наследники распадались по уже имевшимся внутри империй границам на территории, имевшие собственную политическую, этническую и/или культурную идентичность и историю. То есть фактически они и так состояли из протогосударств, которые в основном объединялись либо фигурой монарха, либо неким коллегиальным органом. Понятен и объясним распад колониальных империй, когда от метрополий отделялись удалённые территории в Америке, Азии, Африке. Распада на разные государства при наличии единой территории с единым этническим большинством, языком, религией, политической культурой, при этом ещё и единой транспортной системой и т. д. мне припомнить сложно.

В РФ по переписи населения 2010 года во всех краях и областях доля русских составляет от 80% до 95%, самый низкий процент русских в Астраханской области (67,57%) и Ульяновской области (73,58%). Из национальных регионов доля русских больше половины в Адыгее, Алтае, Бурятии, Карелии, Коми, Мордовии, Удмуртии, Хакасии, Еврейской АО, во всех четырёх автономных округах. В подавляющем большинстве регионов нет никаких культурно-этнических оснований для обособления. В тех немногих республиках и областях, где есть доминирование местных этносов (в первую очередь вспоминается Татарстан – татар 53,2% и русских 39,7%), возможная сецессия ограничивается тем обстоятельством, что они полностью окружены территорией иных регионов РФ и не имеют внешних границ. Имеют внешние границы из регионов с доминированием местных этносов только приграничные регионы Северного Кавказа и Тыва (здесь тувинцев по переписи 2010 года 82%). В Якутии, например, якутов 49,9% и русских 37,84%, но сухопутные границы у Якутии только с другими регионами РФ, на севере – Северный Ледовитый океан. В Бурятии русские составляют 66%.

Что касается политическо-институциональной системы, то здесь ситуация с СССР образца 1991 в современной России ещё более отлична. Хотя в СССР в некоторых случаях и практиковалось перемещение кадров между регионами, чрезмерная ротация явно не поощрялась. В основном массовым перемещением кадров между регионами занимались во времена Иосифа Сталина и Никиты Хрущева, при Леониде Брежневе установилась кадровая стабильность. Только Горбачев во второй половине 1980-х начал массовое обновление корпуса региональных руководителей, но при этом повсеместно к власти приходили кадры из недр местной партийно-хозяйственной элиты. Единственный пример "варяга" во главе союзной республики в 1980-е – это Геннадий Колбин в Казахстане. Как правило, в позднем Советском Союзе руководители регионов работали годами, а иногда десятилетиями. Таким образом, республиканские элиты этого времени были вполне сложившимися и сплоченными, могли выступать как организованная сила.

Сейчас ничего такого не наблюдается. Современные российские регионы не только преимущественно моноэтничны, они не имеют никаких единых административных элит. Местные экономические элиты крайне ослаблены, а часто вообще разгромлены. Именно это – разрушение местных элит как субъекта – было стержнем всей региональной политики центра начиная с 2000 года. Дело не просто в отмене выборов губернаторов (их возвращение в 2012 году – это де-факто тоже назначение, но с утверждением на последующем голосовании полуреферендумного типа), а в утрате губернаторами политической и административной самостоятельности при одновременной крайне высокой ротации губернаторского корпуса (они просто не успевают укрепляться) и массовом назначении "варягов" не только на посты самих губернаторов, но и внутри самих администраций.

Фактически сегодня губернаторы во многом перестали быть "хозяевами" собственных администраций, вынужденно работая с отраслевыми "комиссарами", которых им согласовывает то или иное ведомство. Среди действующих губернаторов на начало июня 2022 варягов 48 (56,5%). Среди заместителей губернаторов последние годы доля варягов держится на уровне трети. Сам настойчиво транслируемый термин "технократ" говорит в первую очередь о функциональных задачах выполнения поставленных федеральным центром задач и не предполагает значимой самостоятельной политической роли. Могут ли таким образом устроенные администрации, да еще и постоянно ротируемые, стать центром кристаллизации каких-либо региональных интересов? Крайне сомнительно, и этим ситуация радикально отличается от позднего СССР.

В основном региональные элиты представлены в настоящее время в региональных законодательных собраниях. Однако они также повсеместно эшелонированы в состав "Единой России". Теоретически при крайнем ослаблении системы брожение может начаться и там, но всё-таки возможности администраций по организации какого-либо обособления и довольно слабых по полномочиям российских законодательных собраний слабо сопоставимы. Органы местного самоуправления центром кристаллизации обособления регионов также вряд ли смогут стать. Почти повсеместно выборы мэров населением отменены, "отбор" через конкурсные комиссии де-факто тоже является назначением. Редкий мэр крупного города в настоящее время работает больше одного срока полномочий, являясь, по сути, "замом губернатора по региональному центру".

Так что с политико-институциональными условиями нынешней России на региональном уровне очевидных игроков в сторону организации распада не просматривается. Низовое неорганизованное брожение вряд ли может представлять угрозу системе. "Экономический сценарий" отделения для ухода от санкций теоретически можно представить, но только в том случае, если ситуация останется стабильно плохой на многие годы и в ней не появится никакого просвета. На короткой дистанции, если произойдет смена власти на федеральном уровне и появится надежда хоть на какой-то позитив, "экономического отделения" вряд ли стоит ожидать.

В худшем для страны случае возможно "осыпание" где-то по краям за счёт приграничных национальных регионов, имеющих более сплоченные элиты и с доминированием локальных этнических групп (Северный Кавказ, Тыва). Но не стоит забывать, что почти все эти регионы являются дотационными и зависят от финансовой поддержки федерального центра. Эта система напоминает болото. В ней в реальности никому не на что опираться: такие не являющиеся командами администрации точно так же не могут быть реальной опорой центра в регионах, как и не могут быть защитниками этих регионов.

В таких условиях перемены, скорее всего, начнутся в самом центре, в самой федеральной элите. А вот уже тогда может начаться цепная реакция на местах и откроется поле возможностей для формирования и структурирования новых региональных элит. И в этом процессе они могут стать союзниками федеральных сил, заинтересованных в переменах. Но крайне важно, чтобы это не стало повторением печального опыта начала 1990-х: готовность отдавать контроль на местах новым региональным "баронам" в обмен на лояльность. Из местных автократий потом снова появится автократия федеральная. Никакой распад не создает демократии. Демократия – это не про распад, это про институты.

Александр Кынев – московский политолог

Высказанные в рубрике "Право автора" мнения могут не отражать точку зрения редакции