Право президента на войну

Должен ли президент Обама запросить санкцию Конгресса на ведение воздушной кампании против исламистских группировок? Предложил ли Белый дом реалистичную стратегию победы над группировкой "Исламское государство"?

Эти вопросы в программе "Сегодня в Америке" мы обсуждением с Дэниэлом Гурэ, бывшим высокопоставленным сотрудником Пентагона; Ильей Соминым, профессором университета имени Джорджа Мэйсона; Михаилом Бернштамом, бывшим советником иракского правительства, сотрудником Гуверовского института, и Анной Барщевски, сотрудником вашингтонского исследовательского центра Foreign Policy Initiative.

Сегодня в Америке: право президента на войну

В среду во время выступления на сессии Генеральной Ассамблеи ООН президент США Барак Обама обратился к миру с призывом объединить силы для того, чтобы разрушить "синдикат смерти", террористическую сеть группировки "Исламское государство". "Мы не сдадимся перед лицом угроз, мы продемонстрируем, что будущее принадлежит тем, кто создает, а не тем, кто разрушает", – заявил президент на главном подиуме ООН. Несколькими днями раньше президент Обама отдал распоряжение о начале воздушных атак на позиции исламистов в Сирии и объявил стране и миру, что кампания будет продолжаться до тех пор, пока не будут подготовлены иракские, курдские подразделения и отряды умеренной сирийской оппозиции, способные противостоять и одержать верх над исламистскими боевиками.

Реакция в Соединенных Штатах на решение президента начать, по сути, новую военную кампанию была смешанной. Ведущие политики публично высказались за удары по исламистам, хотя Конгресс формально не обсуждал решение президента. Среди мнений комментаторов и аналитиков такого единообразия нет.

Даже известные средства информации, традиционно близкие демократам, проявили сдержанный скепсис относительно готовности Барака Обамы единолично начать новую военную кампанию. Вот что пишет The New York Times:

"Барак Обама не запрашивал и не получал санкции Конгресса на проведение таких военных действий. Белый дом утверждает, что у президента есть необходимые полномочия в рамках законов, принятых в 2001 и 2002 годах, согласно которым было санкционировано применение силы в Афганистане и Ираке. Но в действительности у него нет такой санкции. Администрация также настаивает, что воздушные удары законны в контексте международного права, поскольку они предприняты в целях защиты Ирака. Но в таком случае Совет Безопасности ООН должен проголосовать по этому вопросу".

Либеральный журнал The New Yorker решил даже отчитать администрацию Барака Обамы:

"Исполнительная ветвь власти, судя по всему, верит, что она может игнорировать ограничения в ведении того, что очень похоже на войну, попросту отрицая, что это война. Одновременно она уклоняется от проверок сомнительной с точки зрения конституции практики, прикрываясь необходимостью ведения необъявленной войны".

Американские аналитики и справа и слева обращают внимание на невнятность антитеррористической стратегии, сформулированной Белым домом. Вот что говорит в интервью Радио Свобода Анна Барщевски, сотрудник вашингтонского центра Foreign Policy Initiative:

Евгений Аронов: Исходя из того, что экспертам известно сегодня об этой группировке исламистов, какова вероятность успеха воздушной войны с группировкой "Исламское государство"?

– Я не могу в настоящий момент с уверенностью ответить на этот вопрос, поскольку целый ряд переменных остается неизвестным, – говорит Анна Барщевски. – Например, продолжительность воздушной войны, ее масштабы и интенсивность. Будет ли Пентагон заранее оповещать о воздушных операциях командование сирийской армии? Насколько чувствителен он к так называемому "побочному урону", то есть жертвам среди гражданских лиц, которыми как живым щитом может прикрываться неприятель? Но дело тут даже не в самой воздушной кампании, а в более общей стратегии, которой она должна быть подчинена. Что нам от того, если "Исламское государство" сейчас отступит, перегруппируется и переждет бомбардировки, если США удовлетворятся сиюминутной победой и забудут о Ближнем Востоке? Или не позаботятся о том, чтобы на месте "Исламского государства" не возникла такая же воинственно-радикальная группировка? Мне очень понравилась речь президента Обамы на Генеральной Ассамблее ООН, в ней было, на мой взгляд, намного больше реализма, чем в прежних его заявлениях, но я пока не услышала от администрации ничего похожего на долгосрочную стратегию в отношении Сирии. А на быструю и бескровную победу мы рассчитывать не вправе.

– В течение двух дней в октябре 1993 года США потеряли в Могадишо 18 морских пехотинцев, после чего полностью свернули сомалийскую спецоперацию. Спустя 10 лет американская армия вступила в полномасштабную войну с Ираком, заняла его и находилась там долгие годы. На ваш взгляд, какой сценарий более реалистичен?

– Учитывая стиль руководства Барака Обамы, его склонность к полумерам, я бы сказала, что иракский сценарий более реалистичен. Иными словами, если президент все же отправит в Сирию сухопутные войска, но из внутриполитических соображений, желая свести к минимуму потери в живой силе, настолько ограничивает их численность и настолько сузит сроки их пребывания и характер миссии, что делает их успех в лучшем случае сомнительным. Как было Ираке и как, видимо, произойдет вскоре в Афганистане. Повторение сомалийского сценария мне все же кажется крайне маловероятным, поскольку в Вашингтоне сформировался консенсус относительно того, что "Исламское государство" представляет для Америки реальную угрозу. Поэтому, в отличие от Сомали, об Ираке и Сирии США полностью не забудут. Но предприятие могут погубить половинчатые шаги.

– Критики Буша-младшего обвиняли его в том, что он ввел Конгресс и общественность в заблуждение, представив им недостоверные сведения в обоснование войны против Ирака, – говорит Анна Барщевски из аналитического центра Foreign Policy Initiative. –Те же самые аргументы выдвигаются сейчас против Барака Обамы. И я с этими аргументами категорически не согласна. Исходя из всей той информации, которая стала предметом гласности, напрашивается однозначный вывод, что Обама прав и что "Исламское государство" – это смертельный враг Соединенных Штатов. Достаточно отметить, что группировка активнейшим образом набирает в Америке новых боевиков. И если мы допустили в чем-то ошибку, то в том, что только сейчас, с большим опозданием, начинаем с ней бороться.

Сомнений в том, что группировка "Исламское государство" представляет серьезнейшую опасность, судя по всему, нет ни у кого. Очевидные сомнения есть в том, насколько будет эффективной стратегия нейтрализации этой серьезнейшей угрозы. Эта стратегия была выработана Белым домом, скорее всего, в спешке, после убийства исламистами двух американских журналистов, ведь лишь месяц назад президент Обама был готов пойти лишь на точечные удары с воздуха. И придерживался крайне скромных задач: он говорил о необходимости защиты мирного населения и американского персонала в Ираке.

Бывший высокопоставленный сотрудник Пентагона Дэниэл Гурэ не верит в эффективность стратегии, выработанной под давлением политических обстоятельств:

– На мой взгляд, президент Обама преследует две цели: политическую и стратегическую. Стратегическая цель заключается в попытке ослабить группировку "Исламское государство" и держать ее под контролем до тех пор, пока сухопутные силы, состоящие в сирийском случае из групп, принадлежащих к умеренной оппозиции, будут подготовлены и укреплены настолько, что они смогут превратиться в реальную силу, способную противостоять исламистам, на что может уйти год или два. В таком контексте очень трудно представить, каким образом с помощью воздушной операции можно уничтожить столь серьезного противника, как "Исламское государство". Я не видел ни одного комментария авторитетных военных аналитиков, где бы выражалась уверенность в работоспособности подобной стратегии. С политической точки зрения, это реакция президента на назревающую в последние три-четыре недели политическую бурю. Убийства американских журналистов, угрозы со стороны исламистов, их успехи в Ираке и Сирии показали, что у Соединенных Штатов нет работоспособной стратегии противостояния исламистам, мы не можем дать им адекватный ответ.

–Тем не менее, представители Белого дома настаивают на том, что у Соединенных Штатов есть комплексная стратегия борьбы с исламистами в Ираке и Сирии?

– Да, это одна из самых сложных стратегий, когда-либо созданнаячеловеком. Согласно плану, мы должны найти в Сирии пять тысяч представителей так называемой умеренной оппозиции, перевезти их в другую страну, подготовить их к боевым действиям, вооружить и вернуть в Сирию. Одновременно мы в очередной раз начнем обучение иракской армии, впервые начнем подготовку курдских подразделений. Прежде мы этого не делали, опасаясь того, что усиление курдов приведет к расколу Ирака. Турция заняла двусмысленную позицию, есть подозрения, что этот наш союзник по НАТО поддерживает исламистов в Сирии. Наш союзник Катар поддерживал группировку "Исламское государство". Да, это одна из самых комплексных и противоречивых в истории человечества стратегия.

– В таком случае, что делать? Оставаться в стороне?

– В данный момент ответ может быть "да", оставаться в стороне, – говорит Дэниэл Гурэ. – Ситуация в Ираке и особенно Сирии столь запутана, что практически невозможно найти верный выход из создавшегося там положения. Любое действие, которое мы предпримем в Сирии, может, что называется, выйти боком в другом месте, негативно отразиться на другом нашем союзнике – исламисты могут повести себя непредсказуемо. Я думаю, что если и есть места, куда вмешиваться просто нельзя, то Сирия будет первой в этом списке.

Пока главной претензией критиков воздушной кампании в Сирии и в Ираке является, по их словам, ее сомнительная законность. Президент единолично, без согласия и даже консультаций с Конгрессом принимает решение о начале операции, которая, по его собственным словам, может обернуться масштабной многолетней военной кампанией.

Насколько обоснованной выглядит такая претензия на взгляд американского правоведа профессора права университета имени Джорджа Мэйсона Ильи Сомина?

– Есть два значительных вопроса, – говорит Илья Сомин. – Во-первых, нужна ли президенту санкция со стороны Конгресса? Некоторые сторонники расширительного толкования президентской власти считают, что президент имеет право начинать войну без всякого разрешения.

Второй вопрос: если авторизация нужна, существует ли она уже или нужна какая-то новая резолюция Конгресса? Администрация утверждает, что у нее есть право действовать на основании резолюции, которую Конгресс провел в 2001 году после атак 11 сентября. Я считаю, что этот аргумент администрации плохо обоснован, так как эта террористическая группа "Исламское государство" даже еще не существовала в 2001 году.

– Ну а существуют твердые правовые требования к президенту страны, которым он обязан следовать в таких случаях, или закон, грубо говоря, что дышло – дает президенту возможность действовать по своему усмотрению?

– Я бы сказал, что правда где-то посередине. В течение многих лет идут продолжительные дебаты насчет того, в каких ситуациях нужно президенту согласие Конгресса, в каких не нужно. Но тем не менее, мне кажется, более правильная точка зрения здесь, что если президент хочет начинать крупномасштабные военные операции, для этого нужна авторизация Конгресса. И первая статья конституции гласит: именно Конгресс объявляет войну. Мне кажется, что в этом случае операция, которая началась и планируется в будущем, достаточно крупномасштабная, президент сам утверждает, что эту группировку надо не только наказать и нанести считанное количество ударов. Он хочет уничтожить в итоге эту организацию. Поэтому мне кажется, что эта операция достаточно крупномасштабная, что ее можно считать войной. Соответственно, нужна авторизация Конгресса.

– Профессор Бернштам, должен ли был в данной ситуации Белый дом, президент Обама обратиться за разрешением на ведение этой операции к Конгрессу?

Турецкие солдаты помогают сирийским беженцам

– Одни специалисты ссылаются действительно на первую статью конституции, другие говорят, что эти войны без объявления войны случались и прежде, имелись прецеденты, – говорит Михаил Бернштам. – Речь идет о том, что исполнительная власть, которую имеет президент как верховный главнокомандующий, дает ему возможность проводить военные операции. Это бесконечный спор. Некоторые очень влиятельные юристы говорят еще о третьем факторе – о праве на самозащиту, которое распространяется на государство. Если речь идет о том, что национальным интересам Соединенных Штатов угрожает эта группировка "Исламское государство" и параллельные с ней группировки, связанные с "Аль-Каидой", то в порядке самозащиты обязанность президента проводить военную операцию. Кроме того, есть влиятельные юристы сейчас, которые дополняют эту доктрину защитой других, поскольку эти организации угрожают жизни и безопасности огромных национальных и религиозных меньшинств на Ближнем Востоке, в таком случае защита их становится вопросом безопасности Соединенных Штатов.

– Профессор Сомин, а насколько законной эта операция выглядит в контексте международного права? Интересно, например, что западноевропейские союзники Вашингтона отказались участвовать в налетах на позиции исламистов в Сирии, они предпочитают получить санкцию на это со стороны Совета Безопасности ООН. В антиамериканской интерпретации некоторых российских средств информации, США вторглись в Сирию, хотя сами сирийские власти, как ни парадоксально, приветствовали такого рода вторжение. Что это, по-вашему, вторжение или нечто иное?

– Если война против этой группировки "Исламского государства" обоснована, не имеет значения, будет это на территории Ирака или на территории Сирии, – говорит Илья Сомин. – Если ведется законная война против террористической группы, ее можно атаковать в любом месте, где бы она ни находилась. В особенности в такой ситуации, как Сирия, где сирийское правительство по сути дела не контролирует эту территорию и не может или не хочет противостоять этой террористической группе. Есть прецеденты: пару лет назад в Пакистане, когда убили Усаму бин Ладена. Бин Ладен тогда был на территории Пакистана, Пакистан даже был союзником США, но тем не менее, американские войска вошли в Пакистан и ликвидировали бин Ладена. Почти все согласились, что в этом не было ничего незаконного, потому что все понимали, что ведется активная законная война против террористической группы.

– В данной ситуации, с вашей точки зрения, это законная операция?

– Несколько дней назад Соединенные Штаты попытались обосновать свои действия в Сирии в письме Генеральному секретарю ООН, сказав, что это коллективная самооборона и Соединенные Штаты выступают в роли союзника Ирака, подвергшегося нападению со стороны Сирии. С вашей точки зрения, это обоснованный аргумент?

– Да, я думаю, что да, – говорит Илья Сомин. – Так как группировка "Исламское государство" ведет агрессию. Они сами утверждают, что свергнут правительство Ирака и на его место установят свой халифат. То же самое они хотят совершить в Сирии и, возможно, в других странах.

– Но не требуется ли на такие действия добро со стороны Совета Безопасности ООН?

– Я считаю, что такой санкции отнюдь не нужно. Ее не было в Косове, ее не было в других войнах, которые были проведены в течение последних 50 лет.

– Ну это как раз вызывает глубоко негативные чувства у немалого числа людей, считающих, что санкция на такие действия требовалась со стороны Совета Безопасности?

– Они могут испытывать такие чувства, но тем не менее, нет такого закона, при котором страны могут себя защищать только тогда, когда это санкционирует Совет безопасности, – говорит Илья Сомин. – Может быть, агрессивную войну нельзя вести, но самозащита, война против террористов и так далее – для этого авторизация ООН не нужна.

"Нью-Йорк таймс" в редакционной статье, озаглавленной "Неверный шаг в Сирии. Отсутствие убедительного плана" так критикует президента Обаму за то, что он не вынес свои сирийские планы на суд Конгресса:

"В результате решения президента Обамы нанести воздушные удары по объектам "Исламского государства" в Сирии Америка оказалась в эпицентре расширяющейся войны. Президент сделал это, не дав ​возможности проведения предварительных общественных дебатов, которые необходимы перед тем, как страна вступает в дорогостоящий и потенциально долговременный конфликт на Ближнем Востоке. Он говорит, что у него есть основания для проведения военной акции против "Исламского государства" и группы "Хорасан". Но его утверждения не были подвергнуты тесту представителями американцев в Конгрессе. Как в такой ситуации американцы могут быть уверены в том, что у них есть информация, позволяющая вынести суждения о том, насколько мудрыми являются его действия?"

– Профессор Бернштам, как мне кажется, в этом тезисе проглядывает ссылка на ситуацию двенадцатилетней давности, когда, как считают многие критики Буша, он вовлек страну в войну в Ираке под если не сфальсифицированным, то под искусственным предлогом точно. Насколько обоснованной, с вашей точки зрения, выглядят основания для сирийской кампании, предложенные президентом Обамой?

– Эта аналогия не работает с началом войны в Ираке. Потому что тогда ситуация была совершенно ясна, но была ошибочная информация о наличии у правительства Ирака оружия массового уничтожения. Сейчас ситуация гораздо более сложная по той простой причине, что не только президент Обама, но и ни один из его критиков не представляет себе, что там происходит. Никакого плана действий на ближайшие недели, месяцы, годы нет. Разваливается весь Ближний и Средний Восток, революционные движения превращаются в государства. Происходяттакие же тектонические изменения, как после Первой мировой войны на территории Европы. Что с этим делать – никто не знает. Сравнительно недавно казалось, что в гражданскую войну в Сирии лучше не вмешиваться по той простой причине, что улучшить ситуацию невозможно, а ухудшить вероятно. Сейчас, скорее всего, речь идет о том, что улучшить ситуацию можно, потому что можно спасти людей. На сегодняшний день пока что удары с воздуха уничтожают экономические источники, финансирование террористической группировки "Исламское государство", потому что эта группировка контролирует 11 нефтяных месторождений в Ираке и в Сирии и 12 нефтеочистительных предприятий, вот их бомбят с тем, чтобы лишить возможности группировке зарабатывать примерно, по международным подсчетам, 2 миллиарда долларов в год, на которые она финансирует свою войну. Эти расчеты показывают, что эта операция с гуманитарной точки зрения оправданна. Не убивают людей, не убивают местное население, нет жертв среди гражданского населения, уничтожают источники финансирования и спасают религиозные и этнические меньшинства.

– Профессор Сомин, вам не кажется, что картина, которую нам сейчас представил профессор Бернштам, как раз заставляет задать вопросы о том, являются ли основания для начала сирийской операции, предоставленные президентом Обамой, достаточными?

Лондонская акция протеста против бомбардировок Ирака

– Я считаю, что некоторые основания на операцию есть. Если невозможно решить все проблемы в Ираке и в Сирии, но может быть в некоторой степени станет возможно, если не уничтожить эту террористическую группировку, хотя бы ее в некоторой степени порушить. Так как ситуация действительно очень сложная, мне кажется, что даже с чисто прагматической точки зрения имеет смысл получить авторизацию от Конгресса, чтобы как можно больше расширить политическую базу, базу политической поддержки этой операции. Так как весьма возможно, что эта операция будет длиться много месяцев или даже несколько лет, опыт показывает, что в таких случаях очень важно наличие политической воли. И если будет более широкая поддержка от Конгресса, от обеих партий и так далее, больше шансов на удачу, чем если это будет только личная инициатива президента.

– Профессор Бернштам, не парадоксально ли, что Барак Обама, победивший на выборах как кандидат-миротворец, под занавес президентства начинает военную кампанию, к которой испытывают неоднозначное отношение некоторые из его традиционных союзников. Ведь даже аналитики из мозговых центров, близких демократам, говорят, что в сирийской стратегии президента слишком много неизвестных?

– У президента Обамы есть должность – он верховный главнокомандующий вооруженными силами Соединенных Штатов. Нравится ему эта должность или не нравится, она у него есть, и он должен ее выполнять. Очень часто все мы, особенно адвокаты, консультанты и многие другие, вынуждены защищать какие-то идеи, которые противоречат нашим внутренним убеждениям, но либо по должности мы их должны защищать, либо должны отказываться от данной работы. Президент Обама пришел к власти и получил Нобелевскую премию мира вскоре после того, как он пришел к власти, совсем с другими задачами. Он выступал, собственно говоря, как проповедник искупления грехов Америки перед миром. Эти две задачи – быть проповедником искупления грехов Америки перед миром и быть верховным главнокомандующим Соединенных Штатов несовместимы. Но по должности президент Обама сейчас выполняет, как он понимает это вместе со своими советниками и военными руководителями, выполняет должность верховного главнокомандующего Соединенных Штатов. Так что в этом отношении, если он будет продолжать в этом плане действовать, он будет продолжателем всех предыдущих президентов Соединенных Штатов от Джорджа Вашингтона до сегодняшнего дня.

– Илья Сомин, ваши ощущения, какова вероятность того, что президент Обама где-то пойдет в смысле общественного восприятия по стопам президента Буша, то есть он станет автором военной кампании, которая может затянуться надолго и принести необязательно положительные результаты?

Беженцы из Сирии на турецкой границе

– Очень трудно сказать. Я думаю, что репутация Обамы в этой истории в значительной степени будет зависеть от результатов этой кампании. И по тем причинам, которые перечислил профессор Бернштам, в данный момент очень трудно предвидеть эти результаты. Единственная разница, которая пока что существует между Бушем и Обамой, – это то, что хотя это сравнительно крупномасштабная кампания, но тем не менее, в Ираке в одно время было почти 150 тысяч американских солдат, в этом случае на земле нет почти совсем американских солдат. Риск для американских войск здесь гораздо меньшего масштаба, чем в Ираке. И поэтому, если будет неудача, тоже возможно, что неудача будет меньшего масштаба. Тем не менее, риски здесь есть. Весьма возможно, если кампания пройдет неудачно, репутация Обамы будет очень негативная.

– А у вас есть уверенность, что президент, который в прошлом показал себя человеком, который пытался уберечься от такого развития событий любым способом, сможет и будет готов довести эту кампанию до победного конца? Тем более в последнее время стали видны явные противоречия между президентом и американским командованием, которое считает, что, возможно, придется привлечь сухопутные какие-то силы к участию в операции.

– Я бы не сказал, что президент Обама такой человек, который не хочет воевать, – говорит Илья Сомин. – Даже наоборот, он уже второй раз начинает новую войну без санкции Конгресса, первый раз в Ливии три года назад и сейчас в этом случае против террористической группировки. Мне трудно сказать, проведет ли Обама эту операцию удачно или нет. Но если будет неудача, я не думаю, что она будет из-за того, что Обама не хочет воевать или не любит использовать военную силу в зарубежной политике.

Консервативная The Wall Street Journal – одна из немногих газет, приветствующих сирийскую кампанию президента Обамы, обращает внимание на принципиальный пробел в стратегии Барака Обамы:

"Первые налеты на позиции "Исламского государства" в Сирии стали приметой долгожданного наступления, которое знаменует начало войны с террористами, обезглавившими двух американцев, угрожающими интересам Соединенных Штатов на Ближнем Востоке и безопасности дома. Нет сомнений, что террористы попытаются приспособиться к новым обстоятельствам, возможно, растворившись среди мирного населения. Это одна из причин, которая потребует использования сухопутных сил. Присутствие американцев будет необходимо для совместных с союзниками операций по сбору разведданных, координации воздушных ударов и ликвидации руководства противника. Чем дольше президент Обама будет отказываться санкционировать подобные операции, тем сложнее будет их проведение, тем больше времени потребуется на осуществление поставленной им цели ослабления и уничтожения "Исламского государства".

– Профессор Бернштам, как вы считаете, каковы шансы на то, что президент Обама осуществит задуманное: то есть проведет успешную масштабную военную операцию по уничтожению серьезного противника без использования американских сухопутных сил?

– Здесь два аспекта. Первый, что каждая война имеет свою динамику. Если военные специалисты говорят, что одной бомбардировкой с воздуха эту проблему не решить, значит, видимо, президенту Обаме вынужденно придется согласиться и под каким-то предлогом, но вводить туда какие-то войска, вводить в союзной операции с арабскими странами, которые очень боятся прихода к власти этого "Исламского государства". Но второй аспект – это чисто политические решения, на которые Америка сейчас не готова, признание Курдистана, который готов воевать и может с американской помощью разгромить это "Исламское государство". Тогда не понадобиться туда вводить американские сухопутные войска. Затем решить вопрос между суннитами и шиитами в Ираке. Тут очень много возможностей для политиков решать вопросы не военным путем.