Завышенные ожидания. Как работают санкции в отношении России

Санкции против России, особенно отказ от энергопоставок, вредят прежде всего Германии, а в целом не имеют смысла и должны быть отменены. Такое мнение высказала в разговоре с корреспондентом Радио Свобода немецкий политик Сара Вагенкнехт – лидер левопопулистской партии собственного имени, показавшей неплохие результаты на недавних выборах в парламенты федеральных земель Саксония и Тюрингия.

Мнение Вагенкнехт, которую часто подозревают в симпатиях к Кремлю, удивительным образом перекликается с позицией ряда российских оппозиционеров, также выступающих за отмену или смягчение санкций, которые, по их словам, вредят не путинскому режиму, а российскому народу. В то же время были опубликованы результаты исследования четырех институтов Германии и Австрии, подтверждающие отсутствие катастрофического влияния санкций на экономику России. Радио Свобода попыталось разобраться, насколько действенны санкции и стоит ли от них отказываться.

Когда речь заходит о санкциях в отношении России, многие понимают под этим что-то типа закрытия счетов россиян за рубежом, прекращения поставок западных автомобилей в РФ или ограничение покупок продукции Apple. На самом речь идет о 14 пакетах санкций Евросоюза, последний из которых был принят 24 июня, а также о мерах правительств отдельных западных стран. Цель европейских санкций – прежде всего ослабление российской экономики, закрытие доступа России ко многим технологиям и рынкам. Это должно привести к ограничению возможностей для ведения войны. Иными словами, Запад надеется: чем меньше финансовых и технических возможностей будет у Кремля, тем скорее он будет вынужден прекратить войну в Украине.

На что они направлены?

Западные страны ввели в отношении России уже более 13 500 санкций. Первое такое решение было принято после аннексии Крыма в 2014 году. После 2022 года были введены санкции за вторжение в Украину и оккупацию ряда ее территорий. Наибольшее количество санкций было введено Швейцарией (1971). За ней в рейтинге следуют Австралия, Япония и США.

Санкции направлены против финансового и торгового секторов, а также энергетики, транспорта, высокотехнологичных отраслей и обороны. В области поставок энергоносителей они имеют двойную цель: навредить российской экономике и предотвратить возникновение коалиции против санкций, оставляя российскую нефть на рынке. Политолог и экономист из Немецкого общества по международной политике (DGAP) Беньямин Хильгеншток подчеркивает, что это отличает санкции против России от других: при их введении происходят комплексные вмешательства в деятельность глобальных рынков. Поэтому необходимо действовать осторожно, предупреждая серьезные макроэкономические дисбалансы, отмечает эксперт.

Наряду с санкциями правительств отдельных стран и Евросоюза существуют самоограничения, которые взяли на себя частные предприятия Запада в автономном режиме. Так что санкции ЕС не имеют ничего общего с уходом торговых фирм и представительств частных компаний с российского рынка. Однозначно и решительно выведены за пределы санкционного режима фармакологические и продовольственные товары.

Эксперт Немецкого института по экономическим исследованиям в Берлине (DIW Berlin) Хелла Энгерер подчеркивает, что в начале полномасштабной войны предприятия нередко медлили с уходом с российского рынка: "Тогда нельзя было предвидеть, как разовьется война, какие ужасные последствия она повлечет за собой. Многие предприятия ушли с российского рынка позже". Некоторые компании сохранили небольшие филиалы в России, чтобы впоследствии иметь возможность возобновить свою деятельность. Представитель Восточного комитета союза "Немецкая промышленность" рассказал Радио Свобода, что для предприятий ФРГ большой проблемой были драконовские условия, которые правительство России навязывало западным фирмам, уходящим с российского рынка. Многим из них пришлось дорого за это заплатить. Однако они все же решили оставить рынок страны, которая ведет преступную войну.

Ограничения изначально не были задуманы так, чтобы затронуть все население России, подчеркивает экономист Хильгеншток, признавая, что стремление ослабить российскую военную экономику и государство неизбежно оказывает влияние и на население страны: "Что говорят об этом российские оппозиционеры, я считаю неважным. Российский народ активно или пассивно поддерживает захватническую войну и почти ежедневные бомбардировки гражданского населения Украины. Если он ощущает последствия санкций, значит, так тому и быть".

Последний по счету, 14-й санкционный пакет Евросоюз принял 24 июня 2024 года. В первую очередь он нацелен на предотвращение обхода уже принятых санкций. Как показывают данные Федерального статистического ведомства ФРГ, экспорт товаров из Германии в Россию частично переместился в постсоветские страны, которые потом осуществляют поставки в РФ. Данные института ifo говорят, что в 2022 году Россия удвоила импорт так называемых товаров двойного назначения из стран бывшего СССР и Турции. В 2023 году он увеличился почти на треть, в области автомобилей – на две трети. Главным перевалочным пунктом стал Казахстан, однако интенсивный товарообмен идет и через Армению, Узбекистан и Кыргызстан.

Фигуры, изображающие президента России Владимира Путина и главу Еврокомиссии Урсулу фон дер Ляйен, изготовленные для ежегодного карнавала в немецком городе Майнце, 2023 год

Как заявила глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен, благодаря 14-му пакету должна быть решена проблема обхода санкций в области поставок нефти и газа. Ведь для транспортировки нефти и сжиженного природного газа (СПГ) Россия использует более ста танкеров, зарегистрированных в третьих странах и не застрахованных в западных компаниях. По оценке Atlantic Council, почти три четверти российских поставок нефти осуществляется с использованием теневого флота. С помощью манипуляций данными эти суда скрывают происхождение своего груза.

Около половины российского экспорта СПГ в 2022 году оказывалось в странах Евросоюза. Примерно 12 миллиардов евро ежегодно платила Европа за российский сжиженный газ. В новом пакете санкций предусмотрен запрет на использование европейских портов для транспортировки российского СПГ в другие страны. Кроме того, запрещено финансировать и осуществлять сделки по экспорту российского сжиженного газа. Ожидается, что таким образом удастся снизить миллиардные доходы от его продажи и перекрыть еще один источник финансирования войны.

Дырявые пакеты

Однако, несмотря на все усилия, полностью перекрыть доступ России к западным рынкам и товарам не удается. Брюссельская консалтинговая компания Bruegel опубликовала данные о том, что с апреля по июнь 2024 года страны Евросоюза получили больше газа из России, чем из США: 12,7 млрд и 12,3 млрд кубометров соответственно. Для сравнения: Норвегия после начала российской агрессии заняла первое место среди поставщиков газа в Европу, предоставив 23,9 млрд кубометров газа. За 2023 год ЕС импортировал 8% трубопроводного газа из России. Однако, подчеркивает Хелла Энгерер, в целом поставки энергоносителей из России сильно сократились, поскольку многие государства ЕС больше вообще не покупают ее газ и нефть или получают их в незначительном количестве. Как показывает статистика, еще в 2021 году доля российского газа составляла 40%. Есть, правда, исключения: так, Австрия не расторгла долгосрочные договоры на поставку российского газа и все еще получает его.

После первоначального сильного падения доходов от нефти и газа России удалось компенсировать потери от энергетических санкций. Индия и Китай импортируют около 90% российской нефти. Часть ее оттуда по разным каналам поступает в ЕС. По данным российского Минфина, доходы от продажи нефти в 2023 году составили 8,8 триллиона рублей и достигли уровня до пандемии Covid-19.

В области военного импорта Россия сильно переориентировалась на КНР. Данные института ifo демонстрируют, что более половины всех товаров, которые идут на нужды российской оборонки, поступает из Китая. Однако для обхода санкций эта страна используется намного меньше.

Обход санкций стал главным бизнесом посреднических предприятий вне Европы. "Уже более двух лет мы наблюдаем, что законы об экспортном контроле в отношении определенных товаров не соблюдаются. Причем это происходит не за счет того, что Россия покупает замещающие товары в Китае, а потому, что она получает товары европейских, североамериканских и азиатских фирм через третьи страны", – подчеркивает Беньямин Хильгеншток. По данным администрации президента Украины, по таким непрямым каналам в Россию попали товары двойного назначения, произведенные почти 250 западными предприятиями. В основном это происходит без их ведома, поскольку они не могут проследить все пути продаж собственной продукции через многочисленных посредников.

Германия изначально сама подала идею о принятии статьи No Russia в 14-м санкционном пакете, чтобы предотвратить попадание товаров двойного назначения в Россию через сомнительных посредников. Согласно этой статье, предприятия должны сами гарантировать, что их продукция не будет поставляться в Россию через третьи страны. При нарушении им должны грозить высокие штрафы. Однако в результате Германия сама воспрепятствовала принятию статьи в ее полном виде: теперь из нее вычленено правило о штрафах за поставки из дочерних предприятий. Из-за сопротивления этой статье в новом пакете санкций европейские дипломаты назвали Германию "новой Венгрией". Однако канцлер ФРГ Олаф Шольц отверг эти упреки, подчеркнув, что интересы собственной промышленности для Германии важнее.

Беньямин Хильгеншток указывает на то, что ФРГ поддержала уже 14 пакетов санкций и приняла меры, которые для нее были далеко не простыми. Стоит вспомнить полный отказ от поставок российских нефти и газа. "Однако в вопросе экспортного контроля Германия действительно нажала на тормоз. Речь идет о существенном пункте. Ведь вопрос о том, что делают фирмы, чтобы контролировать цепочки поставок, является центральной проблемой режима экспортного контроля", – признаёт эксперт. Предприятия утверждают, что не в состоянии осуществлять жесткий контроль поставок, а потому не хотят подвергаться наказаниям за это. Эксперт не считает этот аргумент убедительным.

Хелла Энгерер напоминает, что США уже в июне приняли санкционный пакет, который нацелен на то, чтобы сильнее наказывать за обход санкций и осуществление финансовых трансакций через третьи страны. По крайней мере, временно это возымело действие, отразившись на курсе рубля, подчеркивает эксперт. Насколько эффективно действуют санкции на определенные товары, необходимо проверять для каждого из них отдельно, но России в целом стало сложнее получать доступ к некоторым товарам и услугам. Это усложняет производство по сравнению с довоенным периодом, отмечает экономист. Заместитель директора центра по международной экономике института ifo Феодора Тети указывает на то, что России не удается на сто процентов заменить недостающий импорт товаров из ЕС, которые были бы важны для военных нужд.

Министерство экономики ФРГ считает, что предприятия ответственны за то, чтобы прояснять сомнительные вопросы по отношению к санкционным товарам и проверять свои связи с Россией. Как разъяснил Радио Свобода представитель ведомства, многие фирмы ФРГ уже с большими затратами проводят необходимые внутренние проверки. В конце 2023 и в апреле 2024 года для поддержки промышленных предприятий министерство выпустило указания, информирующие о "красных флажках" при обходе санкций и торговле с дочерними фирмами. Различные ведомства, прокуратуры и уголовная полиция проверяют информацию об обходе санкций и обмениваются ею, утверждает представитель министерства, не приводя, однако, конкретных цифр.

Газовые трубы, ведущие от месторождения Бованенково на Ямальском полуострове в Сибири

Беньямин Хильгеншток также указывает на определенные сложности, с которыми теперь будут сталкиваться предприятия. До сих пор от них требовалось только отчитаться о том, что они знают об определенных трансакциях в случаях, когда было установлено, что тот или иной санкционный товар попал в Россию. После принятия последнего санкционного пакета вопрос будет звучать иначе: что фирма могла знать об этих трансакциях? Раньше фирмы отговаривались тем, что не могут получать информацию о сделках посредников с их товарами. Теперь они априори должны знать обо всех посредниках. "Однако остается открытым вопрос: если будет обнаружена фирма, товары которой попали в Россию, какого обоснования будет достаточно для контрольных ведомств, чтобы эта фирма смогла избежать штрафов, доказав свою невиновность?" – говорит эксперт.

"Статья No Russia, в особенности в ее ужесточенной версии, привела бы к значительным дополнительным бюрократическим затратам для экспортеров и вызвала бы дополнительные издержки", – разъясняет Феодора Тети. По ее оценке, правительство опасается, что такие издержки могли бы негативно повлиять на конкурентоспособность немецких фирм. "Кроме того, существуют опасения, что ужесточение статьи No Russia будет иметь негативные последствия для дипломатических отношений с такими странами, как Грузия или Молдова. Они могли бы в результате этих мер почувствовать давление и, возможно, начать сближаться с Россией", – говорит Тети.

Провалились ли санкции?

Вопрос о нужности и влиянии санкций интенсивно обсуждается в блогосфере. Война не закончилась, военные и людские резервы России кажутся неисчерпаемыми, ее элиты не обнищали и не восстали против Путина после запрета владеть счетами на Западе и ездить в отпуск на Лазурный берег, сетуют критики Кремля. Пропутинские блогеры, в свою очередь, бодро рассказывают о своих прекрасных ощущениях после походов по российским магазинам, обосновывая этим неэффективность ограничительных мер.

Эксперт Хильгеншток предупреждает, что смешивать импорт потребительских товаров с вопросом о санкциях нельзя. Наличие увлажняющего крема или памперсов в магазинах неважно для санкционного режима: не это его цель. "То, что Россия покупает в другой стране автомобили, не является знаком провала политических мер. Ведь санкции нацелены на определенные области российской промышленности", – подчеркивает экономист. Однако и европейских политиков тяготит ситуация, в которой видимых эффектов от принятых санкционных пакетов не наблюдается, что играет на руку левым и правым популистам, требующим их отмены.

Министерство экономики ФРГ даже заказало и профинансировало исследование четырех экономических исследовательских центров: Венского института по международным экономическим сопоставлениям (wiiw), Института международной экономики в Киле (IfW), института ifo в Мюнхене и Австрийского института экономических исследований (WIFO). Проект реализовывался с февраля 2023 года по апрель 2024-го. Его результат в виде базы данных с макроэкономическими индикаторами был представлен в начале июля. В ее основу положены данные российского и международного мониторинга. Как рассказала Феодора Тети, тщательно подобранные индикаторы постоянно анализируются и база данных обновляется. Данные затрагивают российский экспорт и импорт, включая санкционированные и несанкционированные товары, бюджет, промышленный сектор, потребительский спрос, рынок труда, развитие цен и финансовые рынки.

Эксперт отмечает, что собранные данные указывают на усиление экономического роста в России. Хотя сразу после начала полномасштабной войны наблюдалась рецессия в размере одного процента, в 2023 году ВВП РФ вырос на 3,6%. Исследование рассматривало также вопросы надежности российской экономической статистики, обменный курс рубля и развитие инфляции, новые направления экспортной торговли в Азии, обход санкций через третьи страны и работу иностранных фирм в России.

Эксперты указывают на то, что, несмотря на большие расходы на вооружение и негативное влияние энергетических санкций на бюджет, финансовые потери РФ были остановлены и взяты под контроль. Помогли России и третьи страны, отказавшиеся присоединиться к принятым Западом санкциям. Воздействие санкций редуцируется, потому что мировые экономические гиганты и дальше продолжают бизнес с Россией, отмечает Беньямин Хильгеншток. Поставки из Китая, Индии, Турции и стран бывшего СССР бодро пополняют российские склады, в том числе с товарами двойного назначения. По данным французской IÉSEG School of Management, объем импорта из дружественных Кремлю стран с октября 2022 года по сентябрь 2023 увеличился более чем на 80%, в то время как импорт из ЕС сократился на 95%.

Экономист института ifo подчеркивает, что воздействие торговых санкций в основном зависит от того, насколько России удается восполнять недостающие высокотехнологические товары за счет менее качественной продукции из третьих стран. Расчеты института показывают, что в 2023 году Россия смогла импортировать от 60% до 170% санкционированных товаров разного качества. Эксперт института wiiw Василий Астров рассказал порталу программы Tagesschau (телеканал ARD), что западные политики переоценили влияние санкций на третьи страны. Он также отмечает, что с помощью санкций не удалось уменьшить боеспособность России и остановить войну.

В свою очередь, Беньямин Хильгеншток называет предположения о том, что санкции провалились, "ерундой". Он предостерегает от слишком примитивной интерпретации значения санкций. То, что Россия будет продавать свою нефть в другие страны, было и так заложено в санкционную систему. Его коллега из wiiw Артем Кочнев подчеркивает, что "при оценке эффекта санкций важно учитывать, сколько ресурсов Кремль потратил на то, чтобы компенсировать удар. Важный показатель – бюджетные вливания в экономику. За два года войны они были в два раза выше, чем в пандемию, и составили 10% ВВП. Этот объем близок к первым прогнозам падения экономики. Однако это не значит, что эффекта нет, его просто компенсировали за счёт других ресурсов. Они были либо взяты в кредит на локальном рынке, либо потрачены из сбережений ФНБ, которые копились годами и теперь в значительной мере исчерпаны (ликвидная часть меньше 3% ВВП), либо почерпнуты в виде налогов (windfall taxes в 2022/23 и текущая налоговая реформа). Притом что сейчас многие показатели выглядят хорошо, российская экономика стала менее конкурентной, более концентрированной из-за ухода игроков и более зависимой от бюджетных вливаний и цен на сырье. Часть этих потерь видна сейчас в виде роста цен и сложностей внешней торговли. Но большая часть из них – это будущие потери: непостроенные школы и больницы, стагнация технологий, отсутствие замены мощностей, потеря навыков в инновационных индустриях", – разъясняет Кочнев.

Поскольку Россия ориентирована на войну, преимущества от этого получает и промышленность. Это тоже залог хотя и временного, но все же подъема экономики. Когда треть бюджета Кремль направляет на военные нужды, значительно растет оборонный сектор и строительная индустрия. Однако экономисты говорят о перегреве экономики, который рано или поздно приведет к рецессии. Из-за роста заработков растут и цены, а вместе с ними и инфляция (в настоящее время 8%). Эксперт Хильгеншток отмечает, что это заставило российский Центробанк "резко поднять процентные ставки, а все это имеет влияние и на экономическую активность, что мы сейчас и наблюдаем". Кроме того, уже сейчас в России не хватает рабочих рук из-за того, что многие профессионалы покидают страну, а мужчины погибают на войне. В результате уже в этом году ожидается падение экономического роста с 3,5% до 1,5%.

Импортные поставки увеличились лишь в конце 2023 года, а затем снова упали из-за проблем с оплатой, которые возникли ввиду повышенного давления США и банков на третьи страны, осуществляющие сделки с Россией. Шведский эконом Андерс Аслунд подчеркивает, что Россия не сможет долгое время финансировать возникший бюджетный дефицит, поскольку никто не решается давать ей деньги в кредит из-за западных финансовых санкций.

Всё и сразу – или подождать?

Тем не менее Василий Астров считает, что быстрого обвала российской экономики не предвидится, хотя из-за высоких военных издержек возник бюджетный дефицит. Опубликованные в январе данные российского Минфина показывают, что дефицит бюджета в оба года войны составлял по три триллиона рублей. По мнению эксперта, еще несколько лет Кремль сможет поддерживать оборонные расходы на сегодняшнем уровне. Замедление экономического роста будет проходить ступенчато.

По словам Хеллы Энгерер, "санкции действуют не моментально, это длительный процесс: пока не возникнет недостаток запчастей, пока не исчезнут определенные услуги, пока не иссякнут финансовые средства. В случае с Россией мы видим, что есть возможности обхода и приспособления, санкции не действуют на 100% и сразу же. Скорее, наши ожидания были слишком большими". Именно в том, что Россия была вынуждена искать новых покупателей нефти и газа, новых поставщиков, в том, что она недополучает некоторые технологически сложные товары, эксперт видит влияние санкций. Все это, по ее мнению, ложится большим грузом на российскую экономику.

Руководители Евросоюза объявляют о мерах против России сразу после начала вторжения в Украину. Президент Франции Эммануэль Макрон, председатель Европейского совета Шарль Мишель и глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен (слева направо) на пресс-конференции 25 февраля 2022 года

О разрыве между завышенными ожиданиями и реальностью говорит и Беньямин Хильгеншток: "Думать, что санкции должны были заставить Россию в течение нескольких месяцев прекратить войну, конечно, было бы нереалистично, и этого не произошло". В то же время санкции значительно затронули Россию. Так, доходы от продажи нефти и газа драматически снизились по сравнению с 2022 годом. Прибыль с оборота в 2023-м была меньше, чем в предыдущем году. Санкции повлияли на макроэкономическую стабильность, обменный курс рубля, политические рамки действий путинского режима. Без санкций позиции России в этой войне были бы намного сильнее, отмечает Хильгеншток. Существенный фактор также – отсутствие доступа к 300 млрд долларов, замороженных на зарубежных счетах России. Другие резервы также постепенно исчерпываются. Благодаря экспортному контролю электроника, микрочипы, станки стали значительно дороже. Санкции оказывают влияние как на замедление поставок, так и на повышение издержек. Кроме того, России приходится считаться с худшим качеством продукции импортозамещения.

Что дальше?

У Украины и вообще всех, кто выступает за жесткий санкционный режим, есть определенная фрустрация из-за медленного действия санкций, признаёт Хильгеншток. Киев интенсивно занимается вопросом эффективности санкций и делает определенные предложения по их оптимизации. Но есть и политические препятствия: ведь в Евросоюзе необходим консенсус всех его членов для принятия каждого санкционного пакета. Это не всегда просто. С другой стороны, например, решение полностью отказаться от российской нефти привело бы к влиянию на глобальные рынки энергии и значительному росту цен. "Те, кто критикует актуальную санкционную политику как недостаточно жесткую, должны предоставить веские аргументы насчет того, как объяснить это населению Германии и других западных стран", – считает эксперт.

Артем Кочнев, в свою очередь, видит большой потенциал не только в ограничении действия российского теневого танкерного флота, но и изменении предельной цены на нефть. Однако эксперт также в настоящий момент не видит "политической воли стран – лидеров G7". По его оценке, вряд ли изменение потолка цен произойдет до ноябрьских выборов в США.

Запланированный до 2027 года полный отказ ЕС от российского газа также принесет определенный эффект, считает Кочнев. Однако он будет не настолько мощным, как в 2022 году, потому что текущие объемы потребления российского газа в ЕС составляют лишь четверть от общих поставок. Тем не менее эксперт не ожидает от стран Запада новых столь же крутых санкционных мер, как в 2022 году. Он также подчеркивает, что сейчас самый важный инструмент – это исполнение уже действующих санкций.

Беньямин Хильгеншток указывает на правила, которые уже успешно действуют для финансовой индустрии в отношении отмывания денег и финансирования терроризма. После того как были несколько раз наложены ощутимые штрафы, банки решили, что более выгодно инвестировать в инфраструктуру и контрольные процессы. То же самое должно происходить и при контроле за экспортными товарами двойного назначения. Однако эксперт признает, что это не так просто и будет осуществляться не слишком быстро.

Тем не менее промедление со строгим контролем за исполнением санкций может дорого обойтись самим западным странам. По словам Хильгенштока, "дырявые" санкции принесут дополнительные издержки. Например, если микрочипы из Германии будут попадать в российские ракеты, то окажется необходимым еще больше вкладывать в поставки систем ПВО для Украины, чтобы она могла отражать удары противника. Дешевле было бы эффективнее осуществлять экспортный контроль.

Лучше всего было бы, конечно, чтобы наконец-то исчезла сама причина введения санкций – война России против Украины. Канцлер Шольц еще в 2022 году ответил на вопрос Радио Свобода о том, как закончить войну: "Владимир Путин может в любой момент отвести свои войска с территории Украины и положить конец войне". Но ожидать, что это произойдет, пока наивно. Как отмечает Хелла Энгерер, можно только гадать, сколько продлится война и как она закончится. Поэтому санкции должны оставаться в силе, пока Россия ее ведет, какими бы несовершенными эти санкции ни казались.