Конституционный Суд России поставил предел прокурорским проверкам НКО: теперь прокуратуре нельзя будет проверять некоммерческие организации без ограничения во времени, требовать от них неограниченное количество документов, а также включать в число проверяющих произвольное число сотрудников других ведомств. Положения Федерального закона "О Прокуратуре Российской Федерации", благодаря которым все это было возможно, признаны неконституционными.
Правозащитный центр "Мемориал", "Международное общество "Мемориал", "Гражданское содействие", Межрегиональная ассоциация правозащитных общественных объединений "АГОРА", общественная организация "Забайкальский правозащитный центр", общественный фонд "Международный стандарт" и гражданка Светлана Ганнушкина, обратившиеся с запросом в Конституционный суд, выразили в своей жалобе претензии множества НКО, чью жизнь в последние два года серьезно осложнили непрекращающиеся прокурорские проверки. Сотрудники проверяемых организаций жаловались на то, что проверяющие приходили к ним без предупреждения и требовали предоставить огромное количество документов в такие сжатые сроки, в которые чаще всего сделать это было просто невозможно. Между тем несоблюдение сроков нередко влекло за собой возбуждение административных дел и наказания в виде штрафов. Кроме того, сотрудники НКО – в большинстве случаев это были правозащитники – возмущались тем, что их заставляют делать напрасную работу: ведь большинство требуемых документов давно были предоставлены в Министерство юстиции или другие ведомства и находились в их электронных базах, так что работникам прокуратуры ничего не стоило туда обратиться.
Правозащитники жаловались также на то, что "Закон о прокуратуре" никак не ограничивает по времени прокурорские проверки, которые продолжаются долгими неделями и месяцами: не успеет кончиться одна проверка, как начинается повторная. При этом прокурорских работников может сопровождать сколь угодно много сотрудников других надзорных органов – от Минюста до пожарной охраны. Все это чрезвычайно затрудняло, а в некоторых случаях просто парализовывало работу НКО, сотрудники которых, вместо помощи людям, должны были бесконечно копировать многостраничные документы и ходить в прокуратуру.
Конституционный суд не подверг сомнению законность прокурорских проверок: "Прокуратура играет особую роль в обеспечении верховенства Конституции и закона, прав и свобод человека и гражданина, надзирая за соблюдением закона на универсальной, межведомственной основе, включая надзор за самими органами государственного контроля", – говорится в постановлении суда. В остальном же судьи встали на сторону НКО, разъяснив, что при проверках НКО нужно соблюдать несколько условий.
Во-первых, для их проведения должна быть причина, НКО нужно уведомить о начале проверки и о ее результатах. Во-вторых, нельзя требовать у НКО документы, которых они не обязаны иметь, а также общедоступную информацию, которую можно взять из других источников. В-третьих, нельзя устраивать повторные проверки по одному и тому же поводу. В-четвертых, при проверке можно привлекать сотрудников других контролирующих ведомств только как экспертов. В-пятых, все действия прокурорских работников могут быть обжалованы в суде.
Наконец, очень важным является то, что Конституционный суд признал не соответствующими Конституции те положения "Закона о прокуратуре", которые "не устанавливают четких временных рамок и позволяют проверяющим самостоятельно определять сроки исполнения своих требований". Этим они "позволяют ставить перед НКО объективно невыполнимые задачи, которые в отсутствие установленных законом критериев не могут быть проверены по существу в суде".
Это постановление Конституционного суда имеет особое значение, поскольку оно влияет не только на деятельность НКО, но и на функционирование всего общества, считает судья-докладчик Николай Бондарь:
– В "Закон о прокуратуре" уже было внесено 37 изменений, в Закон об НКО – более 50, так что это нормальный процесс совершенствования и развития законодательства, и в рамках этого процесса законодатель должен будет внести все эти изменения. Кроме того, мы специально указали, как на практике надо будет действовать, пока эти изменения в законодательство не внесены. Это многоплановое постановление, которое касается не просто положения, статуса, полномочий то ли прокуратуры, то ли НКО. Оно касается того, как обеспечить эффективное взаимодействие институтов гражданского общества и публичной власти.
Заявители считают, что они получили ответы на вопросы, заданные Конституционному суду:
– Основной вопрос был о правовой определенности проверочных функций прокуратуры, о предмете и сроках проверки, о порядке уведомления о процессуальных действиях прокуратуры, – говорит адвокат, правовой аналитик ассоциации "АГОРА" Рамиль Ахметгалиев. – Конституционный суд ответил на эти вопросы четко и недвусмысленно, подчеркнул, что законодателю необходимо внести в Закон о прокуратуре изменения с учетом выявленного конституционно-правового смысла. Так что первый шаг в направлении решения этой проблемы сделан.
Постановление Конституционного суда – это победа НКО над прокуратурой, считает адвокат Ольга Цейтлина:
– Актуально то, что с жалобой на неконкретность и непредсказуемость этой нормы обратились именно общественные организации, проверявшиеся в связи с законом об иностранных агентах. Ведь самые главные, самые уважаемые организации были буквально парализованы этими проверками. Это небольшая победа в борьбе с произволом. Закон о прокуратуре подразумевал нескончаемые проверки по неясному поводу. Характерно, что сразу после рассмотрения дела в Конституционном суде, которое было 22 января, прокуратура снова пришла с проверкой к Светлане Ганнушкиной, снова требуя все те же пачки документов. Это очень важное решение, важная победа гражданского общества. Победа в том числе здравого смысла, ведь невозможно допускать проверки без конкретного повода, сроков, лимитов и при полном отсутствии прав у тех, кого проверяют. Другой вопрос, что закон и правоприменительная практика – это две разные вещи, хотя Конституционный суд и призвал привести их в соответствие. Как все будет исполняться, будет зависеть от того, каковы будут указания свыше, от политической воли. Если прокурорам дадут команду "фас", они, конечно, будут исполнять ее, а не решения Конституционного суда. Но все же другого пути исправления ситуации, кроме как действовать через изменение законодательства, не существует, и сегодня на этом пути гражданское общество одержало победу.
Довольна постановлением Конституционного суда и председатель организации "Солдатские матери Петербурга" Элла Полякова, пристально следившая за рассмотрением дела:
– Первое: здравый смысл возобладал, это не может не радовать. Второе: теперь мы должны требовать, чтобы решения Конституционного суда проводились в жизнь, это будет зависеть уже от нас. На данном этапе это победа, но она сразу же не сможет остановить произвол, за этим должны следить все мы, все общество.
