Две трети российских регионов (57 из 85) накопили в последние годы госдолг, который превышает 50% их текущих годовых доходов. И отмеченное недавно сокращение общего государственного долга регионов России – лишь временное явление, традиционное для первой половины практически каждого из последних десяти лет, отмечает эксперт. Главная причина роста этой задолженности сохраняется: доходы регионов на фоне глубокого кризиса в экономике стагнируют или сокращаются, тогда как расходы остаются высокими. Чтобы покрывать разрыв между ними, регионам приходится все больше занимать. По прогнозам международного рейтингового агентства Standard&Poor’s, к 2018 году уже в 60 из 85 российских регионов накопленный долг может превысить 60% годовых доходов их бюджетов.

Общий накопленный госдолг регионов России за первые четыре месяца 2016 года сократился почти на 27 млрд рублей, или чуть более чем на 1%. Такие данные представила руководитель Счетной палаты России Татьяна Голикова, выступая в конце мая в Совете Федерации. Хотя за 2015 год в целом объем этого долга вырос на 11%.

С чем было связано это сокращение, если аналитики долгового рынка отнюдь не пересматривают в связи с ним прогнозы увеличения долгового бремени российских регионов в ближайшие годы?

Карен Вартапетов, заместитель директора направления “государственные финансы” международного рейтингового агентства Standard&Poor’s в Москве:

– Я думаю, главная причина все-таки в том, что консолидированный региональный бюджет традиционно в первом полугодии исполняется с профицитом. Скажем, по состоянию на 1 июня, по данным Федерального казначейства, российские регионы, вместе взятые, исполнили свой бюджет с профицитом более 400 млрд рублей. Поэтому их долг не только не вырос, но и сократился. То есть у регионов пока есть свободные средства для того, чтобы и гасить предыдущие долги, и не брать новые. Но ситуация обычно кардинально меняется во втором полугодии, причем этот тренд прослеживается все последние лет 10, наверное, когда в ноябре – декабре дефицит региональных бюджетов резко возрастает. Регионы должны профинансировать некоторые свои капитальные расходы и потому вынуждены привлекать новые заимствования. И к концу года мы ожидаем прироста общего объема долга регионов к уровням 2015 года. Поэтому недавнее улучшение является лишь временным.

Существует показатель отношения общего накопленного долга того или иного региона к собственным доходам за год, который чаще всего и используется для определения уровня общей его долговой устойчивости. И по итогам 2015 года первую пятерку наиболее “закредитованных” регионов России составили Мордовия (182%), Костромская область (137%), Смоленская область (121%), Карелия (120%) и Северная Осетия (119%). Но есть и другой показатель – какую часть общих своих доходов в течение года региональный бюджет вынужден тратить на текущее погашение накопленного долга и выплату процентов по нему? По экспертным оценкам, сегодня регионы России тратят на это в среднем примерно 10% их общих доходов за год. Для сравнения, для регионов наиболее промышленно развитых стран мира “нормальным” считается показатель в 3–5%, не более. Но, с точки зрения рейтингового агентства, какой из этих двух показателей является более важным для оценки долговой устойчивости того или иного региона?

– Для рейтинговых агентств важны несколько показателей. Тем не менее, наверное, ведущим среди них является именно отношение расходов на погашение и обслуживание долга к текущим доходам. Как показывает наша практика и накопленная статистика, по динамике этого показателя можно относительно точно оценить вероятность дефолта того или иного органа власти. Если расходы на обслуживание и погашение долга превышают 10–15% текущих доходов, это означает, что регион находится в зоне очень высокого риска невыполнения своих долговых обязательств. И в регионах с очень большой общей долговой нагрузкой, за редким исключением, расходы на текущее обслуживание долга также являются высокими.

​Чтобы покрывать дефицит своих бюджетов, регионы не только выпускают собственные облигации, чтобы продать их на долговом рынке, но и занимают деньги как у банков, так и у федеральной казны. Правительство России стремится “заместить” в общей структуре долгов регионов более “дорогие” коммерческие кредиты на “дешевые” бюджетные, ставка по которым – всего 0,1% годовых. К 1 мая 2016 года доля банковских кредитов в этой структуре составила, по данным Счетной палаты, примерно 33% (–9% к уровню на начало года), тогда как доля кредитов из федерального бюджета – 44% (+9% к началу года). Но на фоне текущих цен на нефть денег в госбюджете на такую поддержку регионов будет оставаться все меньше, тогда как процентные ставки по кредитам коммерческих банков в стране медленно, но все же снижаются. В таких условиях можно ли ожидать, по вашим оценкам, нового роста коммерческой задолженности регионов, то есть очередного расширения в ней доли именно банковских кредитов, более дорогих? А значит – и дальнейшего увеличения долговой нагрузки регионов…

– Отвечая на ваш вопрос прямо – действительно можно. И это соответствует нашему среднесрочному прогнозу по финансовым показателям регионов. Мы действительно ожидаем роста долговой нагрузки в ближайшие три года, и в основном она будет обеспечена именно приростом коммерческой задолженности. Будут расти как объем привлеченных банковских кредитов, так и объем размещаемых на рынке облигаций – региональных и муниципальных. Проблема с кредитами из бюджета не только в том, что их не хватает, но и в том, что поступают они не всегда вовремя – с точки зрения графика погашения регионального долга. Скажем, в 2016 году правительство России предоставит регионам бюджетных кредитов на сумму чуть более 300 млрд рублей, как и годом ранее. Однако это лишь 60% потребностей регионов в погашении коммерческого долга. Соответственно, очередного увеличения своей долговой нагрузки им не избежать.

​Главной причиной “разбалансировки” региональных бюджетов в последние несколько лет эксперты называют “майские” социальные указы президента (от мая 2012 года), которые потребовали от регионов, условно говоря, повысить зарплаты в бюджетной сфере до рыночных уровней. Но доходы регионов росли отнюдь не такими же темпами или даже стагнировали… Теперь, сколь известно, в эти указы, внесены некие “смягчающие” поправки. Какие из них вам представляются наиболее важными? И каков ожидаемый эффект уже в ближайшие месяцы?

– Действительно, такие поправки были внесены. И основная из них заключается в том, что был изменен сам целевой показатель, до которого регионы должны “подтягивать” зарплаты разных категорий бюджетников. Если раньше таковым считалась “прогнозная средняя заработная плата” по региону, то теперь – “фактически сложившийся доход” за предыдущий период. То есть уже не средняя зарплата, а доход, расчет которого охватывает, в том числе, и индивидуальных предпринимателей, и малый и средний бизнес – так называемый “среднемесячный доход от трудовой деятельности”.

В итоге возник интересный статистический эффект: средний доход от трудовой деятельности по регионам оказался ниже средней зарплаты примерно на 10–15%!.. Это означает, что регионам уже и не нужно “подтягивать” зарплаты до некоторых индикативных уровней. И в этом году мы вообще говорим о таком феномене, когда регионы фактически не индексируют зарплаты бюджетников. То есть федеральный центр, изменив саму методологию, несколько снизил расходное бремя на региональные бюджеты.

Это, безусловно, поможет регионам несколько улучшить свои финансовые показатели. Однако проблема – не только в расходной части региональных бюджетов, но и в доходной. Как мы увидели за первые пять месяцев этого года, доходы регионов растут медленно, а поступления от налога на прибыль (один из двух главных источников доходов региональных бюджетов, наряду с налогом на доходы физических лиц: в сумме – 55–56% всех поступлений. – РС) вообще снижаются. В условиях стагнации доходов даже такое ослабление индикативных показателей указов президента не решит всех проблем региональных финансов.

​Давайте предположим, что вдруг по каким-то причинам резко осложнится финансовое положение того или иного “проблемного” в долговом отношении региона России. Чисто теоретически – можно ли представить, чтобы он повторил судьбу, скажем, города Детройта в США, объявленного решением американского суда в декабре 2013 года банкротом?

– Я думаю, что вопрос – в определениях, которые мы используем, и в понимании того, что произошло в Детройте. Ведь в американском понимании процедура банкротства не предполагает чего-то катастрофического. Она лишь говорит о том, что Детройт, как город, объявляет себя банкротом и начинает переговоры с кредиторами о реструктуризации накопленного долга перед ними. Все другие платежи города – например, по зарплатам или иным бюджетным услугам – осуществляются в штатном режиме. Но фактически речь идет именно о дефолте. Отсюда и вопрос – возможны ли дефолты регионов в России? Они не просто возможны, но и уже происходят! Например, в прошлом году пресса сообщала как минимум об одном случае просрочки по банковскому кредиту одного из регионов сроком более чем на месяц. По меркам любого рейтингового агентства, это означает классический дефолт – неисполнение долговых обязательств в полном объеме и в срок. Поэтому такие дефолты в России не только возможны… По нашим прогнозам, неисполнение регионами или просрочки ими платежей по своим долговым обязательствам будут случаться все чаще. Вспомним, как в начале прошлого года в стране и взлетели ставки по банковским кредитам, и федеральный центр не смог вовремя помочь регионам бюджетными кредитами. Вот тогда и начались проблемы с погашением коммерческих долговых обязательств регионов.

​Еще год назад Министерство финансов России заговорило о необходимости внесения поправок в действующий Бюджетный кодекс, которые, по сути, предполагают разделение российских регионов к 2019 году – в части их долговой устойчивости – на три условные группы: “красную” (то есть самые “закредитованные” и проблемные), а также “желтую” и “зеленую” (наименее проблемные в долговом отношении регионы). Но если бы подобная система уже существовала в России, сколько бы из 85 регионов России, по вашим оценкам, оказались бы в “красной” зоне?

– Мы действительно “наложили” эти проектировки Минфина на фактические данные 2015 года. И получилось, что примерно треть регионов уже не проходили бы по критическим показателям Минфина – таким как общий объем долговой нагрузки, расходы на обслуживание и погашение долга, а также расходы только на обслуживание долга. То есть даже в относительно неплохой ситуации прошлого года для регионов, когда заметно выросли их сборы от налога на прибыль из-за эффекта девальвации рубля, даже в такой ситуации около трети регионов России, по нашим оценкам, попали бы в так называемую “красную” зону. А так как мы ожидаем ухудшения ситуации в ближайшие два-три года, количество таких регионов будет только увеличиваться.

​Применительно к регионам из “красной” зоны речь, по сути, идет о замещении “господдержки” из бюджета “госконтролем”. Как именно это на них отразится? Если вообще допустить здесь именно жесткие действия федеральных властей…

– Попадание в “красную” зону означает, по планам, что региону придется полностью согласовывать собственную финансовую политику с федеральным правительством. Таким образом, как мы понимаем, правительство стремится ограничить сам рост долга, снизить остроту кредитных рисков в том или ином регионе. Другое дело, не устраняется первопричина сложившейся ситуации – структурный дисбаланс региональных бюджетов, то есть несоответствие их доходов и расходов. В то время как доходы сейчас стагнируют, расходы по-прежнему очень высоки. В последние несколько лет темпы роста зарплат были очень высокими, поэтому и сама “база” по расходам регионов сейчас оказывается соответствующей. Собственно, в этом и заключается проблема.

Отчасти федеральное правительство пытается ее решить, предоставляя регионам бюджетные кредиты, которые фактически являются финансированием структурного разрыва между доходами и расходами регионов. Причем эти бюджетные кредиты рефинансируются каждый год, да еще и не все регионы обязаны погашать их вовремя, и мы видели исключения. Для “слабых” в финансовом отношении регионов вводятся некоторые послабления. Наверное, правительство и дальше будет использовать комбинированный подход. В тех регионах, где оно видит резервы для оптимизации расходов или наращивания доходов, оно будет стимулировать местные власти к соответствующим мерам. А там, где уже все ресурсы, все резервы финансовой гибкости исчерпаны, федеральный центр, видимо, будет идти на какие-то послабления, в том числе – для снижения кредитных рисков.