Реформа Палаты лордов британского парламента, возможно, должна войти в Книгу рекордов Гиннесса как самая долгая в истории.
113 лет назад был принят Закон о парламенте 1911 года, в преамбуле к которому говорилось: "предполагается заменить Палату лордов в ее нынешнем виде второй палатой, формируемой на выборной, а не наследственной основе, при том, что такая замена не может быть осуществлена немедленно".
"Немедленно" тут ключевое слово: "медлить" пришлось больше ста лет. Не то чтобы правительства за это время не пытались продвинуть реформу вперед, старались как могли, но, словно горячую картофелину, в итоге роняли ее из рук. "Сопротивление материала" – эволюционной природы британского общества, противящегося радикальным изменениям своего государственного устройства.
Палату лордов уже когда-то упраздняли – в результате так называемой Пуританской революции (она же гражданская война) в 1649 году. Вот как это произошло. В XVII веке британский (тогда еще английский) парламент уже был реальной политической силой, с которой вынуждены были всерьез считаться монархи. Но между верхней и нижней палатами шла непрерывная борьба за влияние, отражая противостояние между феодалами и уже достаточно сильной буржуазией. Дело дошло до гражданской войны, в которой поначалу победила Палата общин. Она фактически упразднила монархию, объявив своего лидера Оливера Кромвеля лордом-протектором Англии, Шотландии и Ирландии.
Специальным парламентским актом была распущена, соответственно, и Палата лордов, про которую было заявлено, что она "бесполезна и опасна для народа Англии".
В 1660 году революция была подавлена, династия Стюартов вернулась на трон. Была восстановлена и Палата лордов.
Казалось бы, триумф реакции, возвращение власти крупных феодалов, и лорды, по идее, должны были стать главной опорой монархии. Но по большому счету долгосрочным последствием кровавой гражданской войны стала новая формула социального контракта, предполагавшего куда большую роль буржуазии и в экономике, и в политическом устройстве. И главное, Британия получила мощную "прививку" от революций и потрясений.
Правда, в 1688 году случилась так называемая "славная революция", но это был бескровный государственный переворот.
Громкое название подразумевает лишь значение, которое придают произошедшему британские историки, считающие, что "революция" эта отразила назревшие глубинные изменения и ознаменовала верховенство парламента над королевской властью. Стюарты были свергнуты, "на княжение" возобладавшие над католиками протестанты позвали голландского правителя Вильгельма Оранского, который провел важнейшие реформы, соответствующие новому периоду британской истории.
Не так уж много времени прошло, а все чаще стали возникать ситуации, когда монархи действовали в согласии с выборной Палатой общин. К тому же они стали "разбавлять" аристократическое болото свежей буржуазной кровью. Возьмите пример хорошо мне известного рода лордов Бувери. Где-то в середине XVI века вдова некоего Джехана де ле Бувери унаследовала ферму с четырьмя коровами в селении Сингин-ан-Мелантуа на северо-западе Франции. Там же появился на свет ее внук Лоренс де Бувери, разбогатевший на текстильной торговле и затем бежавший от гугенотских погромов в Англию. Думал там отсидеться, укрыться на некоторое время, но прижился, сделал новое состояние. Его прямой потомок Вильям де Бувери стал уже крупным землевладельцем, был избран депутатом парламента (в Палату общин) и вдруг был произведен в аристократы, получив титул баронета. Дальше больше: его сын Яков стал уже виконтом, а названный в честь деда внук Вильям-младший и вовсе наследственным пэром, под именем графа Рэднора. Так потомки мелких французских купцов-гугенотов примкнули к высшему аристократическому слою, получив места в верхней палате. Это лишь один из многих примеров того, как происходило мирное, постепенное слияние прежней и новой, буржуазной элиты. Без революций и социальных потрясений.
Скорее всего, последние наследственные пэры вскоре покинут палату навсегда
Короли и королевы вынуждены были иногда прибегать к конституционным хитростям, чтобы обойти сопротивление пэров. Самый известный пример – проблема ратификации Утрехтского договора 1713 года, положившего конец Войне за испанское наследство, продолжавшейся 13 лет и совершенно измотавшей Европу. В Палате лордов господствовали антифранцузские настроения, члены верхней палаты выступали против замирения с "главным противником", в то время как большинство в Палате общин считало заключение договора выгодным для страны. С нижней палатой была согласна и королева Анна. И вот что она сделала: назначила двенадцать новых пэров, членов партии тори, поддерживавших договор, обеспечив тем самым необходимое большинство. Обратите внимание: никакой чрезвычайщины, никакого ломания верхней палаты "через коленку", а вполне легальный, хоть и хитроумный ход. И к подобным маневрам монархам приходилось прибегать не раз. В 1832 году Вильгельм IV согласился с просьбой правительства назначить аж 80 новых, лояльных пэров, чтобы провести в жизнь важнейшую избирательную реформу, которой яростно сопротивлялась верхняя палата. Но этого назначения не понадобилось. Узнав о намерениях короля, лорды сдались. А годом позже произошло вот что: верхняя палата была крайне недовольна некоторыми аспектами политики правительства и выразила ему свое недоверие. Ранее в таком случае кабинет министров должен был бы уйти в отставку. Но на этот раз правительство заартачилось и уходить отказалось, сославшись на поддержку своей политики в Палате общин. Король опять не стал вступаться за лордов. И всё, важнейший прецедент был создан.
Тем не менее верхняя палата долго сохраняла за собой право накладывать вето на законопроекты – за исключением финансовых актов и бюджета, хотя и это положение изредка нарушалось, что приводило к политическим кризисам. В Палате общин такие действия называли "узурпацией и попранием конституционного устройства". Согласно закону 1911 года Палата лордов уже официально лишалась такого права, а запретительное вето было заменено отлагательным. Теперь пэры могли лишь отложить принятие того или иного закона, максимум на два года. (В 1949 году этот срок сократили вдвое.) Если же правительство считало дело срочным, то оно по-прежнему вынуждено было договариваться с Верхней палатой, искать компромиссы. Наконец во второй половине ХХ века сложилась следующая практика: если Палата лордов не согласна с мнением Палаты общин, то пэры могут внести в законопроект соответствующие поправки и затем направить его обратно в нижнюю палату. Та обязана рассмотреть поправки, но может настаивать на своем. Палате лордов, как правило, приходится в таком случае согласиться с законопроектом, возвращенным из Палаты общин. И это вполне официальная формулировка!
Вдумайтесь: "как правило… приходится согласиться". В какой еще стране такое возможно? Вот что значит неписаная конституция и прецедентное право. И тем не менее это устройство вполне работает. Согласно этому же положению, Палата общин может вообще проигнорировать мнение лордов, хотя старается такого открытого афронта все же не допускать, а лорды в свою очередь предпочитают не доводить дело до подобного обострения и вовремя сдаются.
Провозглашена цель: заменить верхнюю палату на выборный законодательный орган
На протяжении последних десятилетий в британском обществе регулярно поднимается тема статуса Верхней палаты. Многие политики и комментаторы считают анахронизмом участие в законодательной деятельности знати, унаследовавшей от предков свои привилегии. Начиная с 1958 года стало практиковаться назначение пожизненных членов Палаты лордов, как правило, с баронским титулом, который, как и место в палате, по наследству не передается. Назначал их теоретически монарх, а на практике – правительство, часто по личному усмотрению очередного премьер-министра.
В 1999 году находившееся в тот момент у власти лейбористское правительство Тони Блэра решилось перейти к дальнейшему реформированию верхней палаты. Но эта реформа тоже не зашла далеко. Лейбористы робко попытались избавиться не от всей палаты, а лишь от заседающих там наследственных пэров, но и в этом преуспели не полностью, отступили, согласились на компромисс, а именно, своих мест в верхней палате лишилось большинство аристократов, но не все – 92 остались. На некоторое, как предполагалось, небольшое время, переходный период. Период сей растянулся еще на четверть века, и вот только теперь правительство Кира Стармера взялось довести начатое Блэром дело до конца.
Внесённый правительством законопроект прошел уже два чтения, и, скорее всего, последние наследственные пэры вскоре покинут палату навсегда. Следующий обещанный лейбористами шаг – ввести обязательный максимальный возраст (80 лет), по достижении которого лорды должны будут уходить в отставку.
Но это ведь не полдела и даже не четверть дела. Провозглашена цель: заменить верхнюю палату на выборный законодательный орган под условным названием Ассамблея наций и регионов (под нациями в данном случае имеются в виду составные части Соединенного Королевства – Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия). Но снова сказано, что этот долгожданный шаг будет сделан далеко не сразу. Неужели придется ждать еще 100 лет?
Между тем оппозиция выступает против перемен – еще бы, ведь консерваторы обладают большинством в нынешнем составе верхней палаты. Заместитель главы теневого кабинета сэр Оливер Дауден заявил, что законопроект позволит правительству "убрать независимых, опытных пэров, чтобы затем "парашютировать" в палату целую кучу лейбористских дружков… Это перемены во имя захвата власти, а не в интересах британского народа", сказал он.
При всех корыстных политических мотивах, которые, без сомнения, движут консерваторами, надо признать, что в этой критике есть доля истины. Свежий, независимый взгляд лордов, не связанных лояльностью с сиюминутными интересами исполнительной власти или популистскими соображениями, нередко помогал совершенствовать законодательство. А теперь, когда потомственных пэров изгонят, в палате останутся сплошные назначенцы. Изначально предполагалось, что их будут отбирать по заслугам – среди ученых, общественных деятелей, культурных светил и так далее. Ну и плюс среди политиков, достаточно потрудившихся в органах государственной власти. Но постепенно критерии снизились – в лорды стали попадать богатеи, пожертвовавшие много денег в фонд победившей партии, а то и просто соратники и дружки лидеров. Немало таких деятелей получили возможность красоваться в эффектных средневековых мантиях, тешить тщеславие приставкой "лорд" (или "дама") к своей фамилии и получать 361 фунт за каждый день своего участия в работе палаты. А ведь в ней сейчас числятся 805 членов – второй по размеру в мире законодательный орган, уступающий только Всекитайскому собранию народных представителей. (Для сравнения: в Палате общин 650 депутатских мест.) Несколько таких назначений вызвали широкое народное возмущение. Например, произведенная в баронессы Мишель Моун использовала свои тесные связи с верхушкой консервативной партии для того, чтобы в разгар эпидемии ковида, без всякого тендера, обеспечить опекаемой ею компании государственные контракты на огромные суммы. Служба здравоохранения судится с ней, предъявив иск более чем на 122 миллиона фунтов.
Еще один случай вопиющего непотизма – это возведение в баронское достоинство Евгения Лебедева, молодого достаточно человека и сына бывшего советского разведчика Александра Лебедева, занимавшегося шпионажем не где-нибудь, а именно в Британии. Да и деньги на покупку влиятельных британских газет Лебедеву-младшему дал отец, фантастически разбогатевший в путинской России. Чем же заслужил "барон Хэмптонский и Сибирский" (да почему-то именно "Сибирский") столь высокую честь? Как считают критики Бориса Джонсона, лишь одним – ролью близкого приятеля бывшего премьера.
А еще Джонсон продвинул в число пожизненных пэров 30-летнюю Шарлотту Оуэн, потрудившуюся чуть больше года его помощницей. Посмеяться, что ли, решил над старинным институтом?
Но и лейбористы не без греха, и среди их назначенцев можно найти сомнительные кандидатуры. Просто консерваторов в Палате лордов намного больше…
Некоторое вырождение палаты налицо
Вот критики реформы и задаются вопросом: стоило ли менять гордых и независимых потомков старинных родов на таких вот новоиспеченных баронов и баронесс? Что, конечно, не совсем справедливо, вполне достойных деятелей все же можно еще среди новых лордов найти. Но некоторое вырождение палаты налицо. И еще одно беспокоит приверженцев традиций: замахнувшись на принцип аристократической наследственности, власть вольно или невольно ставит под вопрос и легитимность монархии. А это вовсе не то, чего, судя по опросам, хотят британцы…
Сугубая "медлительность" и приверженность постепенной эволюции в делах реформирования государственного устройства имеет и свои преимущества, и серьезные отрицательные стороны. С одной стороны, это классика – британское предпочтение постепенных, неторопливых изменений резким движениям, чреватым социальными потрясениями. Эта традиция позволяла Британии на протяжении веков избегать разрушительных революций, в то же время неспешно меняясь и давая возможность различным социальным слоям адаптироваться к переменам. Но и деградация институтов при таком подходе тоже неизбежна. Причем этот энтропийный принцип неизбежно проявляется и во многих других областях. Например, некоторые экономисты с цифрами в руках доказывают, что бесконечные, многолетние задержки с упрощением правил, регулирующих жилищное строительство и осуществление инфраструктурных проектов, стали чуть ли не главной причиной вечных перерасходов денег налогоплательщиков, замедленного экономического роста и провально низкой производительности труда. Получается, что принцип "семь раз отмерь, один раз отрежь" тоже не всегда надо считать истиной в последней инстанции. Все хорошо в меру.
Андрей Остальский – лондонский журналист и политический комментатор
Высказанные в рубрике "Право автора" мнения могут не отражать точку зрения редакции
