Регионы – у долговой черты

Текущие расходы российских регионов только на погашение накопленного ими долга в этом году увеличатся на треть. Причем сам объем этих трат – примерно 10% общих доходов регионов – в два-три раза превышает средний показатель для регионов наиболее индустриально развитых стран. По прогнозам, в 2018 году эти расходы российских регионов могут достичь уже 15% их текущих доходов. Такая динамика свидетельствует о том, что задолженность многих из них приближается к критическому уровню, отмечает ведущий аналитик долгового рынка из международного рейтингового агентства Standard&Poor’s. В 2018 году в 60 из 85 регионов России долговая нагрузка может превысить 60% годовых доходов региональных бюджетов.

В 2013 году, как отмечала Счетная палата России, в семи регионах России объем накопленного госдолга превышал все их текущие доходы. В 2015 году таких регионов стало уже 12, то есть уже каждый седьмой из регионов страны.

В течение 2016 года количество таких регионов может вырасти еще в полтора раза, прогнозирует заместитель директора направления “государственные финансы” международного рейтингового агентства Standard&Poor’s в Москве Карен Вартапетов:

- Безусловно, все эти наши оценки имеют сценарный характер, так как зависят и от базового макроэкономического прогноза, и от динамики цен на нефть, и темпов роста ВВП… Но по “базовому” сценарию, регионов, у которых долг перевалит за 100% их собственных доходов, к концу 2016 года окажется уже около двадцати. То есть, по нашим прогнозам, у 19-20 российских регионов долговые проблемы обострятся к концу этого года. Речь идет о долге, который либо уже превысил собственные их доходы, либо приближается к 100% этих доходов. Имеются в виду доходы регионов за вычетом трансфертов из федерального бюджета.

Давайте проясним, что имеется в виду, когда оценивается соотношение долговой нагрузки региона и его текущих доходов. Это – вся сумма накопленного регионом долга по отношению к его текущим доходам за год? Или – лишь та сумма, которую регион обязан выплатить в течение года в счет текущего обслуживания накопленного им долга?

- Когда обсуждаются долговые проблемы регионов, безусловно, имеется в виду первый показатель - сумма всего накопленного долга за все годы по отношению к собственным годовым доходам регионального бюджета. Второй из названных вами показателей, - тоже важен для нас, как рейтингового агентства. Мы называем это “расходами на обслуживание и погашения долга”. Он показывает остроту проблемы ликвидности, рисков рефинансирования, которые стоят перед регионами на ближайшие 12 месяцев. Но в целом и Счетная палата, и Минфин России оперируют соотношением именно общего накопленного долга к годовым доходам бюджета региона, за исключением федеральных трансфертов.

​По тем критериям, которыми ваше агентство руководствуется при оценках “качественного” уровня долговой нагрузки отдельных регионов тех или иных стран мира, какой именно уровень считается неким “пороговым”? То есть таким, выше которого долговая нагрузка считается уже “сверхвысокой” или “критической”…

- В целом, безусловно, наша методология дифференцирует объемы долговой нагрузки. И, при прочих равных, чем она выше, тем ниже кредитоспособность - страны или региона. Однако существует множество показателей, которые могут и “смягчить” высокий показатель долговой нагрузки. Более того, многолетние наши наблюдения показывают, что как страны, так и регионы чаще “дефолтят” с уровней не очень-то высоких. То есть, условно говоря, те страны, у которых долг превышает 100% ВВП, вовсе необязательно оказываются в дефолте в ближайшие несколько лет. Исторически гораздо больше дефолтов происходило с уровней долга примерно 30-40-50%. То есть сам по себе объем долговой нагрузки не всегда оказывается критически важным при оценке вероятности дефолта. В среднем же нынешний уровень долга российских регионов, по международным стандартам, невысок. Несколько лет назад мы говорили о 30% к общим их доходам, теперь говорим о 30-40%. Через два-три года, по прогнозам, он повысится до 60%, но по-прежнему это - умеренный уровень…

​Если средний уровень долговой нагрузки регионов в 60% вы считаете еще умеренным, то каким он может быть, например, в отдельных странах Европы?

- Можно сравнить, например, с такими провинциями Испании как Валенсия или Каталония, у которых объем долга по отношению к доходам уже превысил 200%. В Германии у земель или муниципалитетов долг также может достигать сотен процентов объема доходов. Но главное отличие их долгов от долгов регионов России – в срочности. Долговые обязательства российских регионов очень краткосрочные! И привлеченные ими банковские кредиты, и даже региональные облигации имеют очень короткие сроки погашения. Поэтому в среднем регионы России и вынуждены направлять ежегодно на погашение долга около 10% всех своих доходов. По международным стандартам, это - очень много. Более того, к 2018 году этот показатель в России вырастет уже до 15%!.. Это говорит о том, что ситуация выходит на критический уровень, когда регионы начинают быть сильно зависимым и от положения на финансовых рынках, и от помощи федерального бюджета… Для сравнения, “нормальное” значение этого показателя - 3-5%, что мы и видим в наиболее развитых странах.

​Еще в 2013 году, по вашим оценкам, таких регионов России, где долговая нагрузка превышала 60% их общих текущих доходов, было менее 20% от всех. Другими словами - 16-17. К концу 2015 года их насчитывалось уже половина от всех 85 в стране. То есть группа таких регионов всего за два года расширилась сразу в 2,5 раза! А сколько их может оказаться, по вашим текущим прогнозам, еще через два года – к концу 2017-го? И из какой предполагаемой динамики цен на нефть (как главного фактора для бюджета России в целом) вы исходите в этих прогнозах?

- У нас есть свои официальные прогнозы цены на нефть, и они совсем недавно, в январе, были пересмотрены “вниз”. В 2016 году мы ожидаем теперь 40 долларов за баррель, в 2017 - небольшое повышение, а в 2017-2018 году - рост до 55 долларов за баррель. Это определяет и объем доходов бюджетной системы России. Наш последний прогноз, сделанный в декабре-январе, предполагает, что темпы роста доходов регионов России будут более чем умеренными. Если вообще можно будет говорить об их росте в этом году - даже в номинальном выражении. Соответственно, объемы дефицита региональных бюджетов тоже будут значительными. И для их финансирования придется наращивать долг. Поэтому к 2018 году мы ожидаем увеличения общего долгового бремени российских регионов почти вдвое. То есть в среднем по всем регионам объем долга составит уже 60% общих их доходов.

За этим скрывается, конечно, очень большой разброс, как и всегда в России, между регионами. По нашим оценкам, количество регионов, в которых долг к 2018 году окажется больше 60% доходов, может превысить 70% от всех регионов России. Но опять-таки, важнейшее значение имеет срочность долга. Например, у Татарстана весь долг состоит теперь из бюджетных кредитов, очень “длинных” и очень дешевых. Потому долговое бремя Татарстана, которое сейчас составляет около 45-50% от его доходов, в принципе не представляет большого риска в плане кредитоспособности региона. Но есть и такие регионы, в структуре долга которых доминируют коммерческие обязательства - банковские кредиты или облигационные займы. Здесь-то как раз и будут сосредоточены основные риски.

​Более половины всех своих текущих доходов - 55-56% - регионы России получают в виде поступлений всего от двух налогов – на прибыль компаний (18% из общей его 20%-ой ставки), а также налога на доходы физических лиц (НДФЛ) – 13%. Еще примерно 16% своих доходов регионы получают из федерального бюджета. То есть три этих источника обеспечивают регионам более 70% всех их текущих доходов. Но в условиях рецессии в экономике на фоне рухнувших цен на нефть и прибыль компаний и предприятий сокращается, и резко упали доходы граждан, да и федеральный бюджет стал дефицитным. Другими словами, все три главных источника региональных доходов сильно “обмелели”. На ваш взгляд, можно ли ожидать в ближайшие год-два сколько-нибудь заметного роста этих поступлений в казну регионов? Если да, то – по какому из трех?

- По нашим текущим прогнозам на 2016 год, мы ожидаем номинального роста налоговых доходов регионов всего примерно на 5%. Но в реальном выражении (то есть с учетом инфляции – РС) они сократятся.

По налогу на прибыль. Неожиданно для большинства наблюдателей, его поступления в прошлом году выросли из-за того, что многие компании-экспортеры выиграли от ослабления рубля. То есть в целом по стране эти поступления выросли на 10%. Но в этом году, безусловно, эффект от девальвации рубля будет исчерпан. Поэтому мы ожидаем в номинальном выражении доходы в виде налога на прибыль в том же объеме, что и в прошлом году, если даже не падение. То есть о росте здесь и речи нет, даже в номинальном выражении.

Поступления в виде налога на доходы физических лиц, скорее всего, вновь вырастут в номинальном выражении – реальные зарплаты в стране сокращаются, безусловно, но номинальные все-таки растут. В прошлом году они выросли на несколько процентов, и в 2016-ом мы ожидаем продолжения их роста. В том числе - за счет того, что государство будет по-прежнему, хотя и меньшими темпами, повышать зарплаты бюджетников, особенно учитывая предстоящие в этом году парламентские выборы.

По поводу трансфертов. На этот вопрос трудно ответить однозначно в начале года. Уже несколько лет подряд правительство России планирует сокращение межбюджетных трансфертов регионам, но по факту уже к концу года каждый раз выяснялось, что Минфин что-то добавлял, так что в целом в номинальном выражении объем этой помощи обычно соответствовал прошлогоднему. В итоге же получается, что и налоговые доходы регионов будут стагнировать, и трансферты федеральной казны расти не будут.

​То есть регионам, по сути, не остается иного выбора - либо сокращать расходы, или, как говорят еще, их “оптимизировать”, либо еще больше увеличивать свой накопленный долг? Из ваших наблюдений, по каким расходным статьям большинство российских регионов предпочитает сегодня экономить в первую очередь? И сколь в принципе велик еще остающийся потенциал такого сокращения?

- Из того, что мы слышим и видим, когда ездим по регионам и общаемся с региональными, муниципальными органами власти, мы понимаем, что первый и ключевой источник оптимизации расходов - инвестиционная программа. Это стройки или капитальные ремонты, то, что можно либо относительно безболезненно перенести на более поздние сроки, либо не начинать пока вовсе. По нашим оценкам, этот источник “гибкости” расходов, по большому счету, уже исчерпан. У многих регионов инвестиционная программа сведена к тому минимуму, который определен законодательством: регионы обязаны формировать в своих бюджетах дорожные фонды. Поэтому все капитальные расходы и сводятся теперь в регионах лишь к расходам на дорожную сеть, ни о каких других капитальных затратах речи не идет. Разве что у двух столиц и более развитых индустриальных регионов, может быть, остается еще источник для каких-то капитальных трат, но и он невелик.

Второй источник - содержание бюджетных учреждений, а также различного рода госзакупки, текущие ремонты, транспортные какие-то расходы... Здесь тоже у многих бедных регионов резервов практически не осталось.

И третий источник, о котором мы все чаще слышали в 2015 году, - наращивание кредиторской задолженности. Когда регионы получают товары или услуги, но не платят их поставщикам. Это, кстати, практика еще 90-х годов, когда, за неимением денег, регионы не платили по выставляемым им счетам, в том числе - накапливая кредиторскую задолженность перед энергетиками и другими крупными поставщиками. Теперь же во многих регионах вновь накоплен уже достаточно большой объем просроченной кредиторской задолженности. И в какой-то момент проблема потребует разрешения. Поэтому здесь мы тоже ожидаем дополнительного давления на расходную часть региональных бюджетов.

Но в целом я бы сказал, что регионы уже подходят к некоторому пределу, когда без каких-либо серьезных издержек, как финансовых, так и политических, дальнейшее сокращение расходов уже не представляется возможным.

​В 2014 году 40% всего госдолга регионов России приходилось на банковские кредиты, еще 25% - на выпущенные ими облигации. Но в том же году федеральные власти начали выделять им деньги на рефинансирование долгов перед банками. Для этого регионы получали из казны новые кредиты, но - под минимальные проценты, по сравнению с банковскими, и на гораздо более длительные сроки. С тех пор прошло почти два года. Как за это время изменилась сама структура региональных долгов?

- Предоставление бюджетных кредитов – наверное, наиболее заметное изменение в политике федерального бюджета по отношению к регионам в последние два года. Мы говорим о суммах более 300 млрд рублей в год. В конце 2013-го – начале 2014 года пришло понимание, что у многих регионов накоплен очень большой, и при этом – короткий, банковский долг. И фактически они попадают в финансовую пирамиду, то есть должны с каждым разом привлекать все больше новых банковских кредитов, чтобы погашать уже накопленные долги. Для решения этой проблемы и стали представлять регионам бюджетные кредиты. И за последние два года их доля в общем долге регионов заметно выросла. По данным на 1 января 2016 года, она составляла около 35%. Но по-прежнему большая часть совокупного долга регионов приходится на банковские кредиты, чуть более 40%, и облигации – чуть меньше 20%.

​Судя по вашим последним прогнозам, несмотря на все “замещающие” кредиты из федеральной казны (а при нынешнем ее состоянии их намного больше явно не станет), именно банковские кредиты и останутся на ближайшие годы основным источником новых заимствований для регионов. Почему? По сравнению с облигациями, они оказываются доступнее? (Тем более, что 85% всех этих кредитов приходится всего на два государственных банка – Сбербанк и ВТБ). И потому, что, в отличие от кредитов из федеральной казны, они не предполагают новых и жестких обязательств региональных властей?

- С одной стороны, бюджетные кредиты, безусловно, привлекательны. Ставка по ним очень низкая - менее 1%, такую не предложит ни один банк. Однако бюджетные кредиты предоставляются казной под определенные требования: регионы должны взять на себя обязательства по сокращению и дефицита регионального бюджета, и накопленного долга. Впрочем, как мы видели в прошлом году, регионы нарушают договоренности с Минфином, и… ничего не происходит! То есть никаких санкций - по крайней мере, серьезных - мы пока не увидели. Из этого можно сделать вывод, что, наверное, порядок предоставления бюджетных кредитов чуть более либерален, чем у коммерческих банков.

На рынке кредитования регионов действительно доминируют “Сбербанк” и ВТБ. Но в прошлом году мы увидели, что в некоторые регионы они уже просто не приходят. То есть банки считают, что кредитные риски в этих регионах настолько высоки, что они просто не готовы предоставлять им новые займы. В этом смысле такие регионы оказываются в зависимости от желания и возможностей федерального центра предоставлять им дешевые бюджетные кредиты.

А - по сравнению с облигациями, которые могут выпускать региональные или муниципальные власти?

- Все-таки облигации регионам сложно размещать… Предстоит процедура их согласования в Минфине, выбора организатора размещения, потом поиск инвесторов, road-show и так далее – все это связано с большими административными, финансовыми и трудозатратами. Привлечь же банковский кредит можно гораздо быстрее и, как правило, с меньшими административными издержками. Но в целом, конечно, эти кредиты будут относительно короткими, в чем они проигрывают облигациям.

​Рынок региональных облигаций - какую составляет часть внутреннего российского долгового рынка в целом? Это – 5%? 10%? Вряд ли больше... И в нынешних условиях рецессии в экономике и спада внутреннего спроса – можно ли прогнозировать сколько-нибудь заметное расширение новых заимствований регионов именно в виде облигаций? Хотя, понятно, для каких-то регионов это стало крайне затруднительным. Кто на рынке станет покупать новые обязательства и без того обросшего долгами должника… Разве что – под запредельные для него проценты…

- Если говорить о региональных и муниципальных облигациях, то в целом это менее 5% всего рынка рублевых облигаций в России. То есть, конечно, очень мало. Для сравнения, в Северной Америке, например, это вообще основной класс активов на этом рынке, в который инвестируют свои средства и пенсионные фонды.

В России же их доля сокращается в целом не только потому, что это – не столь гибкий долговой инструмент для регионов, но и потому что на этом рынке уже четыре года не присутствует такой крупный заемщик, как город Москва. Собственно, на Москву приходится по-прежнему около четверти регионального облигационного долга, но это все облигации, которые размещались в начале 2000-х годов. Новое же правительство Москвы изменило стратегию заимствований и не выходит на рынок, не размещает своих облигаций. А так как сам московский бюджета очень велик, то и финансовые решения московской мэрии оказывали ранее очень большое влияние на весь российский рынок региональных и муниципальных облигаций. Теперь же – и в прошлом году размещений на нем не было, и в этом году, видимо, не будет…

Спрос инвесторов сохраняется в основном на облигации лишь некоторых российских регионов, но далеко не всех?

- В целом финансовые рынки, я бы сказал, остаются относительно открытыми для российских регионов. Другое дело, что вход на них уже становится дифференцированным. То есть сложилась определенная группа регионов, причем она из года в год расширяется, для которых финансовые рынки фактически закрылись. Разместить свои облигации им будет крайне сложно, либо - по очень высокой ставке. А банки уже не приходят в такие регионы, чтобы кредитовать их дефицит. В этом смысле таким регионам остается надеяться либо на помощь федерального бюджета, либо оптимизировать собственные расходы. Что, свою очередь, связано с теми рисками, о которых мы говорили.

​В середине 2015 года правительство предложило внести некие поправки в действующий Бюджетный кодекс России, которые в целом расширяют его полномочия в части контроля финансовой политики регионов с наибольшей долговой нагрузкой. О чем в принципе шла речь? И на каком этапе “продвижения” находятся сегодня эти планы?

- Эти поправки предполагают разделение всех регионов по долговой их устойчивости, в зависимости от нескольких показателей, на три группы. Одна из групп – это регионы с низкой долговой устойчивостью. В которых, если я правильно помню детали этого проекта, накопленный долг превышает 60% собственных доходов, расходы на обслуживание долга – более 15%, а расходы на обслуживание и погашение долга - более 20% доходов. Предполагалось, согласно этим поправкам, что регионы с низкой долговой устойчивостью фактически теряют финансовую автономию. Если регион оказывается в этой группе, все свои финансовые решения он должен согласовывать с Министерством финансов, и фактически ему в принципе запрещаются заимствования. Другое дело, насколько мы понимаем, эти поправки не прошли даже этап обсуждения в правительстве, не то что поступили бы в Государственную Думу. Но в целом уже само появление такого законопроекта говорит о том, что федеральное правительство всерьез задумалось о том, как снизить остроту проблемы региональных долгов и региональных финансов.